Gouvernance et développement à la base : le défi de promotion de l’économie locale

Par Claude Urbain PLAGBETO,

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champ d'ananas au Bénin

De nouvelles réformes interviennent pour renforcer le processus de décentralisation et de déconcentration enclenché depuis deux décennies au Bénin. En plus de la qualité de la gouvernance des affaires des collectivités territoriales, la promotion de l’économie locale est en point de mire.

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Une nouvelle ère s’annonce dans la gouvernance à la base. Le ton est donné à la faveur d’une séance de travail tenue le 21 septembre dernier à Cotonou autour du projet de réforme structurelle de la décentralisation, sous la houlette du président Patrice Talon.
La décentralisation et la déconcentration devront devenir les éléments moteurs de la modernisation de l’Etat dont l’une des finalités reste la croissance économique et la réduction de la pauvreté axée sur le développement territorial équilibré. C’est à cette fin qu’est conçue la Politique nationale de décentralisation et de déconcentration (Ponadec) dont l’objectif est de « créer les conditions institutionnelles et organisationnelles d’un développement territorial durable et équilibré reposant sur une gouvernance locale concertée et sur la valorisation des potentialités des collectivités territoriales, afin de dynamiser le développement à la base ».
Cette politique transversale et intersectorielle devrait faciliter l’atteinte des objectifs de développement fixés par le gouvernement, notamment celui de faire du territoire un levier de développement. Pour sa mise en œuvre, une deuxième génération de plan stratégique quinquennal est élaborée pour 2020-2024, après la première génération qui couvrait la période 2013-2017.
Le nouveau plan est en cohérence avec le Plan national de développement (Pnd 2018-2025). La vision y exprimée est libellée comme suit : « A l’horizon 2028, le Bénin est organisé en collectivités territoriales autonomes, compétitives, où le développement local est promu par l’approfondissement de la déconcentration et de la décentralisation ».
Pour les trois prochaines années, le principal volet des réformes concerne le renforcement des ressources financières et humaines des collectivités territoriales, notamment le Fonds d’appui au développement des communes (Fadec). Destiné à drainer les transferts financiers de l’Etat et des Partenaires techniques et financiers en direction des communes en vue du financement de leurs plans de développement, ce fonds deviendra Fonds d’investissement communal.

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Des ressources limitées

Si la crédibilité du Fadec ainsi que l’accroissement constant des ressources transférées aux communes sont à saluer, la structure même de ces transferts suscite des réflexions profondes quant à la pérennisation du financement des collectivités territoriales décentralisées. Sous le pilotage de la Commission nationale des finances locales (Conafil), organe paritaire Etat-Communes chargé de la répartition des ressources financières aux communes sur la base d’un ensemble de critères établis, les ressources financières transférées en direction des communes ont connu un accroissement d’année en année.
D’un montant de 1,5 milliard en 2007, elles sont passées à 30,054 milliards de F Cfa en 2021. Toutefois, elles demeurent en dessous des besoins des communes et représentent moins de 5 % des dépenses publiques nationales, selon le Document de programmation pluriannuelle des dépenses (Dppd) 2022-2024. Ce document révèle l’insuffisance des crédits transférés aux communes et l’incapacité des collectivités locales à financer des investissements structurants.
La forte dépendance du Fadec de l’aide extérieure est un facteur de vulnérabilité auquel il faut remédier, les performances de mobilisation des ressources propres des communes demeurant insuffisantes par rapport à leur potentiel. Les services fiscaux de l’Etat sont plus enclins à faire rentrer les impôts dans les caisses de l’Etat au détriment des communes, alors que les systèmes d’information à mettre en place pour collecter les impôts locaux sont complexes à concevoir et à maintenir. De ce fait, les collectivités locales apparaissent comme des acteurs passifs des différentes étapes allant des travaux d’assiette au recouvrement, en passant par l’émission des rôles.
Aussi, malgré la mise en place par le gouvernement d’un cadre stratégique de recours à l’emprunt, peu de communes arrivent à lever des capitaux privés en vue du financement des équipements d’assainissement, socio-économiques ou marchands.

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Programme spécifique

Pour la période 2022-2024, le programme « Gouvernance et développement à la base » du ministère de la Décentralisation et de la Gouvernance locale a pour finalité de renforcer le développement à la base en accompagnant les communes dans l’amélioration des services sociaux de base. Il s’attèlera, entre autres, à renforcer les ressources humaines au profit du développement local, à poursuivre la construction du Centre de formation pour l’Administration locale (Cefal).
Il permettra de pallier l’insuffisance de personnel qualifié dans l’administration locale et l’absence de plan de formation des élus et cadres communaux. L’architecture organisationnelle des mairies mettant peu en relief les compétences transférées aux communes, il est question de renforcer le pilotage de la décentralisation avec la mise en œuvre de divers mécanismes de veille citoyenne, de bonne gouvernance, de reddition de comptes, de la démarche qualité dans la gestion des affaires locales, etc. Le retrait annoncé du pouvoir d’ordonnateur du budget communal au maire au profit d’un secrétariat exécutif, participe de cet objectif. Cela permettra de remédier à la mauvaise gouvernance des ressources financières révélée lors des audits.
Suivant le Dppd, la promotion de l’économie locale passera par l’appui aux communes dans le cadre de la constitution des intercommunalités et la promotion de la coopération décentralisée, la mise en œuvre du Programme de financement du développement local (Lfi), l’accroissement des ressources pour des investissements structurants. Les autres défis au niveau des collectivités locales sont relatifs à la territorialisation des politiques publiques à travers l’élaboration et la mise en œuvre des Plans départementaux de coordination des actions du développement (Pdcad), des Plans de décentralisation et de déconcentration (P2D) et des Programmes annuels d’assistance aux communes (Paac). Car, les autres faiblesses au niveau des collectivités locales ont noms : non-transfert de certaines ressources et compétences aux communes, politisation à outrance des administrations locales, non-fonctionnement des organes infra-communaux, instabilité chronique des exécutifs communaux, inexistence d’une base de données sur la coopération décentralisée.

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