Réforme de la décentralisation:  Entre adhésion et inquiétudes

Par Joel TOKPONOU,

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Les acteurs de la decentralisation

La réforme de la décentralisation annoncée ne fait pas l’unanimité. Entre approbation et inquiétudes, les experts et acteurs du domaine formulent des suggestions pour une réussite parfaite de la nouvelle version de la gouvernance à la base.

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Experts et acteurs de la gouvernance locale sont unanimes sur la nécessité d’opérer une réforme du processus de décentralisation entamé au Bénin depuis une vingtaine d’années.
En effet, la réforme annoncée par le régime de la Rupture n’est pas le fait du hasard. Un diagnostic minutieux et inclusif a été fait, et les premiers résultats exposés en Conseil des ministres le 2 juin 2021 en disent long sur l’urgence de pallier les insuffisances notées et d’améliorer la gouvernance des collectivités locales.
« Les contre-performances relevées sont dues à plusieurs facteurs structurels dont la forte politisation des nominations aux fonctions techniques et administratives des mairies. Ce qui entrave la promotion d’une culture administrative moderne et professionnelle. De même, les recrutements de personnels ne tiennent pas souvent compte de la compétence ni des besoins réels des mairies »,
relève-t-on. Et au même gouvernement de constater «qu’en général, nos communes ne disposent pas de cadres ayant des compétences en adéquation avec les exigences techniques des postes qu’ils occupent ». La persistance de la mauvaise gouvernance, les dysfonctionnements dans les passations de marchés publics locaux, les difficultés de mobilisation de ressources propres et les insuffisances dans la planification budgétaire constituent entre autres les faiblesses au niveau de la gouvernance locale.

En précurseur !

Quelques mois plus tôt, en juillet 2020, Luc Gnacadja, comme bien d’autres personnalités s’intéressant à la question du développement à la base, faisait déjà un diagnostic structurel approfondi des maux qui minent la décentralisation. « Les élus locaux, premiers acteurs de la décentralisation, désignent souvent comme premier handicap à son effectivité et à leur efficacité, l’insuffisance des transferts financiers aux collectivités territoriales. Même si cela est avéré, cette réalité n’est pas la principale cause systémique. La preuve en est le faible taux de consommation des fonds alloués aux communes via le Fonds d’appui au développement des communes (Fadec) », avait introduit l’ancien ministre. S’inscrivant dans une démarche holistique, il cite cinq facteurs qui constituent des blocages au succès de la décentralisation. D’abord, selon lui, « l’Etat central est historiquement réfractaire au principe de subsidiarité ; son Adn et ses réflexes étant ceux d’un Etat jacobin ». Ensuite, les politiques publiques sectorielles ne sont pas systématiquement territorialisées et les exécutifs locaux et leurs administrations ne disposent pas des capacités managériales requises pour impulser et piloter le développement local. Egalement, les tutelles des communes n’ont pas intégré leur rôle de facilitation de la décentralisation alors que les services déconcentrés de l’Etat ne sont que nominalement au service des communes. Aussi, le financement du développement local est inadéquat et insuffisant. Cinq facteurs limitants qui ont été vécus par trois mandatures successives d’élus locaux. La quatrième qui court depuis un an n’est pas épargnée.
Un tableau qui permet à Franck Kinninvo, expert en question de décentralisation et gouvernance locale, de conclure que « Le bilan est encourageant mais mitigé ». « Encourageant, justifie-t-il, parce que nous avons un cadre formidable qui est là théoriquement ; les collectivités territoriales au Bénin sont viables, dynamiques et dans les textes, disposent des compétences nécessaires pour impulser le développement et la démocratie à la base ». Il fait observer que : « Les collectivités territoriales béninoises travaillent, créent des espaces de développement, impulsent l’implantation des infrastructures sociocommunautaires et économiques. Mais il faut reconnaitre, et c’est là où le bilan est mitigé, que le Bénin n’a pas réussi à faire de sa décentralisation un élément de développement économique ».

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Polémique

Ce serait utopique de s’attendre à une réforme profonde de la décentralisation sans grincements de dents, ni désapprobation. Mensah Kenam, maire de la commune de Kpomassè, face à la future disposition conférant l’ordonnancement du budget aux futurs secrétaires exécutifs, a lancé le slogan du mécontentement : « Il faut nous remettre nos budgets ». C’est d’ailleurs sur ce point que se sont focalisées les attentions dans le package de la réforme annoncée et dont le projet de loi est déjà transmis au parlement conformément à la décision du Conseil des ministres du mercredi 29 septembre 2021. Au cri de cœur du premier citoyen de Kpomassè, répond en écho la réponse de ses collègues.
« Nous avons fait l’expérience et nous avons eu suffisamment d’éléments qui nous ont montré les faiblesses du dispositif actuel »,
a tonné Charlemagne Yankoty, à la fin de la séance des maires avec le chef de l’Etat au palais des Congrès.
Bibiane Adanmazè Soglo, maire de la commune de Toffo, expliquera mieux la nouvelle mesure pour justifier son adhésion totale à la réforme :
« Il y aura désormais des attributions confiées à celui qu’on appellera ‘’secrétaire exécutif’’ qui est plus administratif que politique. Ce qui laisse le soin aux maires de jouer le rôle politique ». « Avec la réforme, espère-t-elle, nous aurons les techniciens dont on a réellement besoin pour la mise en œuvre du développement. »
La contradiction n’est pas seulement dans les rangs des maires, principaux concernés par la réforme. Les spécialistes des questions de décentralisation et de gouvernance locale n’accordent pas non plus leurs violons sur tous les aspects de ces innovations. « Les réformes vont changer le visage de nos communes », pense Franck Kinninvo.
« Cette initiative de l’Etat est louable. Primo, elle permettra de désengorger le pouvoir central dans la gestion des affaires publiques, ce qui pourrait aussi améliorer l’efficacité de ce dernier. Secundo, elle s’inscrit pleinement dans la perspective de la construction d’une nation forte et prospère. En effet, les réformes devront, à long terme, contribuer à la responsabilisation des autorités publiques locales, l’autonomisation et la mise en place de dispositif stable et durable pour définir et conduire la stratégie du développement socio-économique des collectivités territoriales (logement social, politique de ville, réseaux d’eau et d’assainissement, gestion des déchets ménagers, etc.) », indique l’économiste Beringuer Gloglo, fondateur du Cercle des jeunes économistes pour l’Afrique, à travers une publication sur le site spécialisé www.financialafrik.com.
Mais Claude Djankaki reste plus ou moins pessimiste sur l’efficacité de la réforme, même s’il n’occulte pas la pertinence d’un certain nombre de points. « J’avoue qu’après deux décennies de pratique, qu’il faille corriger ce qui marche le moins », a-t-il indiqué sur sa page Facebook. Il stigmatise surtout l’attelage « secrétaire exécutif – conseil communal – conseil de supervision ».
« J’avoue mon hostilité à deux organes délibérants dans une assemblée locale, à savoir un conseil communal secondé par un conseil de supervision composé du maire, des adjoints au maire et des présidents des commissions permanentes. Je crains ce secrétaire exécutif qui va jouer à la place du maire le rôle de l’ordonnateur du budget »,
s’inquiète l’expert en finances publiques et décentralisation. Il émet d’autres réserves aussi bien sur la forme de la réforme que sur son fond.

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Propositions

Le projet de loi sur la réforme de la décentralisation sera étudié par les députés à l’Assemblée nationale dans les jours à venir. « Lorsqu’on aborde la vie des collectivités territoriales, il est de jurisprudence constante que l’autorité locale et son exercice relèvent d’abord des élus dont le maire est le premier d’entre eux. C’est pourquoi les pouvoirs et l’autonomie de gestion conférés au secrétaire exécutif ne doivent pas dépasser le strict minimum pour éviter leur politisation. La séparation des fonctions politiques d’avec celles techniques, une exigence dictée par les réalités béninoises, ne saurait soustraire le détenteur du pouvoir exécutif communal aux contrôle et instructions du maire et des organes délibérants », fait observer Franck Kinninvo. En cela, il s’attend à un assouplissement de l’autorité du secrétaire exécutif et suggère une implication du maire dans la nomination du secrétaire exécutif. « Si le principe de tirage au sort devait être maintenu, il faudrait alors permettre au maire d’opérer son choix après le tirage au sort de trois noms. Ainsi, à la suite d’un entretien organisé par le Conseil de supervision, le maire pourra prendre la décision de nommer parmi les trois celui sur qui son choix se portera. Le secrétaire exécutif, une fois nommé, propose à la nomination du maire les directeurs techniques, après tirage au sort dans le fichier national approprié pour ceux qui en relèvent », propose l’expert.
Selon lui, certains aspects importants des faiblesses de la décentralisation n’ont pas été explicités dans les documents disponibles. Il s’agit essentiellement des ressources humaines, des modalités de promotion de la démocratie et de la participation citoyenne et l’amélioration des mécanismes de reddition de comptes. Des aspects sur lesquels il convient aussi de se pencher pour une bonne gouvernance à la base n

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