Révision de la Constitution du 11 décembre 1990: Une procédure corsée franchie au bout de six tentatives

Par Anselme Pascal AGUEHOUNDE,

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Elle a résisté aux assauts de révision en 29 ans de vie avant de céder face à la sixième tentative. La Constitution du 11 décembre 1990 n’est pas facile à modifier. Tant la procédure est rude notamment du fait des exigences constitutionnelles auxquelles doit obéir toute révision. La sixième tentative aura, sans faille, franchi tous les obstacles.

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Pour la rendre difficile à réviser, le Constituant du 11 décembre 1990 a mis la barre assez haut. C’est un processus bien corsé, en deux phases, que décrit le titre XI de la Constitution, consacré à la révision. C’est d’ailleurs cette procédure difficile à franchir qui a fait échouer la plupart des tentatives de révision constitutionnelle. En effet, l’article 154 de la Constitution dispose :
« L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République, après décision prise en Conseil des ministres, et aux membres de l’Assemblée nationale. Pour être pris en considération, le projet, ou la proposition de révision, doit être voté à la majorité des trois quarts des membres composant l’Assemblée nationale ». C’est le premier verrou auquel doit faire face toute tentative de révision de la Constitution béninoise. Il lui faut passer par la phase de la prise en considération qui nécessite l’approbation des trois quarts des membres composant l’Assemblée nationale, soit l’avis favorable d’au moins 63 sur les 83 députés. Pour rappel, la toute première tentative de révision entamée en 2005 sous Kérékou et qui sera rejetée en 2006 par la Cour constitutionnelle, avait escamoté cette première phase. La Haute juridiction alors présidée par Conceptia Ouinsou avait évoqué le non-respect de cette phase dans sa décision de rejet. C’est d’ailleurs à cette première phase qu’a échoué en avril 2017, sous le régime du président Patrice Talon, la première tentative de révision constitutionnelle, fruit du travail de la Commission Djogbénou (60 voix pour et 22 contre).
Pour ce qui est de la deuxième phase que prévoit la loi fondamentale, elle s’impose à toute tentative ayant passé l’étape de la prise en considération. Le constituant dispose en l’article 155 : « La révision n’est acquise qu’après avoir été approuvée par référendum, sauf si le projet ou la proposition en cause a été approuvé à la majorité des quatre cinquièmes des membres composant l’Assemblée nationale ». Une fois pris en considération, le projet émis par le chef de l’Etat ou la proposition émanant des parlementaires, pour être validé, à défaut de référendum, doit être approuvé par au moins 67 députés. C’est à cette phase qu’a échoué la deuxième tentative de révision constitutionnelle sous le président Patrice Talon. Pour rappel, il s’agit cette fois d’une proposition de révision portée par le Bloc de la Majorité parlementaire (Bmp). La proposition a passé l’étape de la prise en considération mais a été bloquée à la phase de l’approbation où 19 députés de la minorité ont eu raison du Bmp, laissant le choix pour un référendum. A noter qu’entre autres verrous, le constituant a prévu un obstacle insurmontable. C’est l’article 156 de la Constitution qui le consacre : « Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire. La forme républicaine et la laïcité de l’Etat ne peuvent faire l’objet d’une révision ». Aucune révision touchant à la forme républicaine et à la laïcité de l’Etat ne saurait donc prospérer. Il ressort qu’à travers ces dispositions, le constituant veut s’assurer de ce qu’il y ait  un large consensus avant toute approbation de révision ou de modification de la loi constitutionnelle d’une part et de l’irréversibilité de l’option démocratique embrassée en 1990, d’autre part.

Le Consensus, l’autre obstacle implicite

Posé en principe à valeur constitutionnelle, le consensus sera d’ailleurs consacré par la Cour constitutionnelle lorsqu’en 2006, elle a déclaré contraire à la Constitution, du fait du défaut de consensus entre les institutions notamment l’Exécutif et le Législatif, la proposition de révision qui fait passer de quatre à cinq ans la durée du mandat parlementaire. Cette première tentative entamée sous Mathieu Kérékou avait été adoptée à la va-vite par les parlementaires qui ont lésé la phase de prise en considération. Lors de ses deux mandats, le président Boni Yayi entreprendra également deux tentatives de révision constitutionnelle. Le premier projet du président Boni Yayi, fruit de la Commission Ahanhanzo-Glèlè, a été transmis en 2009 mais finira par être retiré en 2012 face à la méfiance populaire. Puis en 2013, soit un an après, un autre projet, fruit de la commission Gnonlonfoun, sera introduit et essuiera un nouvel échec. Réviser la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, à l’aune des dispositions constitutionnelles, est donc contraignant. Au total, il y a donc eu cinq tentatives manquées : une sous Kérékou, deux sous Yayi et deux sous Talon. Mais la sixième tentative, la troisième sous le régime du président Patrice Talon, a réussi à passer tous les verrous pour arriver à bout du géant.

Un mérite ou un concours de circonstances ?

Si dans le fond, la question de la révision constitutionnelle est partagée, c’est souvent la crise de confiance et la présomption de mauvaise foi qui ont plombé toutes les tentatives. Les acteurs politiques et civils et le peuple en général ont souvent craint une révision opportuniste. Et les différentes tentatives de révision, malgré la pertinence de certaines dispositions, n’ont pas suffi à dissiper cette méfiance. En dépit de cette crainte, la sixième tentative qui s’avère être la bonne a prospéré. A quoi attribuer cette réussite ?
 Il est évident que la grande facilité qui a caractérisé la présente révision est surtout le mérite d’un Parlement acquis à la cause du chef de l’Etat qui tôt en avait convenu comme la pierre angulaire de ses réformes institutionnelles. Cela rappelle la tentative entamée en 2005 et conclue en 2006, qui avait été adoptée par les parlementaires mus par le désir de faire cinq ans à l’instar des autres institutions. Mais la Cour constitutionnelle les avait aussitôt ramenés à l’ordre. Quel sera le sort de la présente proposition qui vient d’être approuvée à l’unanimité ? La proposition sera envoyée à la Cour constitutionnelle pour contrôle de conformité. Si la Cour en 2006 avait déclaré la révision contraire à la Constitution du fait de l’escamotage de la phase de prise en considération et du défaut de consensus entre l’Exécutif et le Législatif ; cette fois-ci, la Cour déclarerait-elle cette révision anticonstitutionnelle ? Et pour quel motif alors ?
Y a-t-il eu défaut de consensus ? Lorsqu’on sait qu’a priori, il y a eu un dialogue politique sanctionné par des résolutions consensuelles et que la révision est l’une des conclusions de ce dialogue ?
Lorsqu’on sait que l’Exécutif et le Législatif partagent les préoccupations ayant conduit à la révision, il serait difficile d’évoquer l’absence de consensus. Dans tous les cas, après l’étape du contrôle de conformité, la proposition, si elle n’est pas rejetée par la Cour, sera transmise au chef de l’Etat pour promulgation. Puisqu’il est un homme de parole, il se peut que le chef de l’Etat ne promulgue pas cette loi modificative de la Constitution si cela devrait porter entorse à la paix, tel qu’il le laissait entendre. Et là encore, l’article 57 de la Constitution confère à la Cour constitutionnelle, le pouvoir de rendre une loi exécutoire si la promulgation n’intervient pas dans le délai de quinze jours après la transmission de la loi au chef de l’Etat et si celui-ci n’a demandé aucune relecture. Cet article serait-il applicable à la loi constitutionnelle ?

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