Regards croisés sur la régulation des marchés publics au Bénin: « Les sanctions sont trop sévères pour des fautes professionnelles », selon Professeur Aubain Godjo

La Nation : Quels sont les principaux défis dans l'évolution des marchés publics au Bénin ?

Professeur Godjo : Je vous parlerai des grands défis de ce secteur très sensible et en même temps d’un bref aperçu de son évolution dans le temps. Ce secteur consomme une grande partie du budget de l'État, après les salaires. Il est aussi fortement exposé à la corruption, rendant la transparence budgétaire difficile sans une organisation rigoureuse. C’est pourquoi certaines institutions sous-régionales et internationales ont mené des analyses sur les systèmes de marchés publics dans plusieurs pays, dont le Bénin. Le rapport a relevé plusieurs lacunes, notamment un Code des marchés publics qui ne respectait pas les normes internationales et une absence d'organes de régulation adéquats. À l’époque, une commission relevant du ministère des Finances gérait le système, mais ses membres étaient souvent juge et partie.

En réponse aux recommandations, une structure dédiée a été créée, mais elle restait sous la tutelle de l’Inspection générale des finances, avec ses propres insuffisances. Un atelier national a ensuite réuni les acteurs publics, privés et de la société civile pour élaborer une feuille de route, menant à la réforme de 2009 du Code des marchés publics, réajusté en 2017 sous le régime de la Rupture. Malgré les progrès, des problèmes persistent, et le code a encore été modifié en 2020, bien qu’il ne soit pas encore parfait.

Parlant justement de ce nouveau code, les sanctions qui y figurent sont-elles adaptées aux réalités des fonctionnaires?

Les sanctions actuelles dans les marchés publics ne sont pas directement prévues dans le Code des marchés publics, mais dans le nouveau Code pénal qui inclut des infractions comme la corruption. Ce code pénal réprime aussi les interactions financières avec des agents publics. C'est cette législation que les magistrats appliquent aujourd'hui. En plus, l’autorité de régulation applique des sanctions prévues par ses textes, telles que des suspensions pouvant aller jusqu'à cinq ans, entraînant la perte d'emploi pour de nombreux contractuels. Cependant, certaines décisions de cette autorité ont été contestées devant la Cour suprême, qui a jugé certaines d’entre elles comme des abus de pouvoir, soulignant un problème dans le système.

Un exemple concret concerne un maire qui a acheté 16 motos en plusieurs tranches trimestrielles, justifiant cette approche par une mauvaise compréhension du Code des marchés publics. Bien que son intention ne soit pas frauduleuse, il a été accusé de "saucissonnage", une pratique interdite. L’erreur ici réside dans sa méconnaissance des règles, puisqu'il aurait pu réaliser un marché global et ajuster les modalités de paiement en fonction des crédits disponibles. Ce cas illustre que la répression, dans certains cas, n’est pas adaptée et qu’un renforcement des capacités des acteurs des marchés publics serait plus bénéfique que des sanctions systématiques et parfois injustes.

Quelle appréciation faites-vous de ces sanctions ?

Le Code des marchés publics de 2020 n'est pas parfait. Par exemple, l'organe de régulation doit souvent émettre des circulaires pour guider les acteurs sur des dispositions difficiles à appliquer. Cela soulève la question de savoir si cet organe a vraiment l’autorité pour interpréter la loi via des circulaires. Il y a là un problème, car la loi devrait primer sur ces notes circulaires. Malgré ces lacunes, l’organe de régulation joue son rôle en donnant des avis et en soutenant les acteurs du système. Cependant, la mise en œuvre du code est imparfaite, et les acteurs ne l’appliquent qu’avec difficultés.

L’approche choisie par l’organe de régulation est celle de la répression, parfois sévère. Bien que ce soit une politique publique assumée, cette répression semble injuste dans certains cas même s’il faut reconnaitre certains dérapages de la part des acteurs. Prenons l'exemple des fautes professionnelles : si un électricien commet une erreur, il est soumis à des sanctions disciplinaires. En revanche, un agent des marchés publics, pour une faute mineure, peut se retrouver face à une sanction pénale. Il y a ici une confusion entre faute professionnelle et faute pénale. Ce traitement rigide des agents des marchés publics mérite d’être revu pour éviter des sanctions disproportionnées des agents de la fonction publique pris globalement.

Que pensez-vous des mécanismes actuels de contrôle des marchés publics?

Le secteur des marchés publics est l’un des plus contrôlés, avec une chaîne de régulation bien définie : organes de régulation, de contrôle et de passation. Chaque action de l’organe de passation est soumise à vérification avant d’être validée, et cette supervision peut parfois poser problème. Par exemple, un ministère a validé un marché qui a ensuite été contesté, entraînant une réunion d'urgence avec plusieurs institutions, y compris le président. Cette situation a conduit à des sanctions, non seulement pour l'organe de passation, mais aussi pour ceux chargés du contrôle.

L’organe de régulation a mis en place des mesures correctives, comme l’affichage des avis d’appels d’offres dans plusieurs lieux publics pour plus de transparence. Auparavant, certaines Prmp affichaient les avis tardivement, limitant ainsi la compétition. Désormais, ces avis doivent également être publiés à la préfecture, à la mairie, et à la Chambre de commerce. Ces initiatives montrent une volonté de réguler efficacement le système, mais des dérapages persistent.

En dépit des améliorations, il est nécessaire d’évaluer l’application de la politique publique dans les marchés publics. Une évaluation permettrait de déterminer les gains et les pertes, et d'apporter les corrections nécessaires pour un meilleur fonctionnement du système.

Les Prmp ne sont-elles pas souvent confrontées à des pressions pour contourner les règles ?

C’est un secteur délicat et il faut l’avouer, il arrive que les Prmp soient confrontées à des pressions. Mais elles ont souvent les moyens d'agir, et tout dépend de leur personnalité et de leur vision à long terme. Par exemple, il est arrivé alors que j’étais en fonction que mon supérieur hiérarchique me demande de contourner une procédure pour passer un marché et j'ai insisté sur le respect des règles, en demandant un processus approprié. Ce qui montre que l'ignorance n'est pas toujours la cause des erreurs. De nombreux agents dans les marchés publics commettent des erreurs non intentionnelles, souvent par méconnaissance des textes légaux.

Le renforcement des capacités est essentiel pour améliorer la performance des acteurs et réduire les fautes. Beaucoup de défaillances observées dans le système sont dues à un manque de formation ou de sensibilisation aux lois en vigueur. Un exemple courant est l'ignorance des règles sur les conflits d'intérêts: des membres de commission continuent de siéger alors qu'ils ont des relations avec des soumissionnaires, sans savoir qu'ils doivent se retirer.

Le système doit évoluer vers une meilleure professionnalisation. Il est aussi important de doter les organes de contrôle des moyens adéquats pour accomplir leurs tâches, car le volume de travail dépasse souvent leurs capacités. Enfin, une révision globale du système, accompagnée de réformes, est nécessaire pour éviter que les acteurs ne se retrouvent dans des situations délicates et pour améliorer la gouvernance.

Que préconisez-vous ?

Je ne veux pas absoudre les Prmp et entreprises adjudicataires. Certains sont responsables des fautes commises. Une fois qu’ils acceptent un poste, ils doivent respecter leurs obligations. Toutefois, il est essentiel de bien évaluer la faute, qu’elle soit intentionnelle ou non. Prenons l'exemple du maire qui a acheté des motos en plusieurs tranches. Il n'y avait pas une mauvaise intention, mais une méconnaissance des règles. L’erreur dans l'appréciation de ce type de faute peut entraîner des sanctions injustes.

J'ai travaillé avec le Bureau d’analyse et d’investigation (Bai) et une fois, j'ai été appelé pour éclaircir une situation à la Brigade économique et financière (Bef). Cela montre que parfois, les acteurs du système ont simplement besoin de conseils pour éviter des erreurs. Beaucoup d'agents de la chaîne des marchés publics sont placés sous mandat de dépôt, puis relâchés faute de preuves suffisantes. Cela pose la question : est-ce la meilleure solution ? Plutôt que d’incarcérer systématiquement, ne pourrait-on pas les poursuivre sans mandat de dépôt, puisque ces agents ne sont pas des fugitifs potentiels ?

Il serait pertinent de marquer une pause pour évaluer l'impact de cette politique publique. Le régime de la Rupture a entrepris de nombreuses réformes, mais certaines sanctions devraient être réexaminées pour s'assurer qu'elles soient justes et efficaces, en tenant compte des réalités du terrain■