Paysage partisan béninois:Quelles réformes pour une rationalisation conséquente ?

« Création des partis politiques au Bénin : entre liberté d’expression et nécessité de rationalisation du paysage partisan », c’est le thème d’un atelier organisé en septembre 2014 par l’ONG Droits de l’Homme, Paix et Développement (DHPD), pour engager la réflexion publique sur la problématique du foisonnement des partis politiques au Bénin et la nécessité d’une rationalisation du paysage partisan. L’actualité électorale, nous y ramène. Si avec 171 partis politiques dénombrés au 6 août 2014, il n’y a qu’une vingtaine de partis et alliances de partis qui prennent part aux législatives du 26 avril prochain, c’est que cela traduit un besoin de rassemblement, un manque d’implantation nationale de la plupart des partis, et une urgence de réforme conséquente.

C’est, sans doute, pour chasser les démons du système du parti unique instauré sous le régime de la Révolution populaire que le constituant de 1990 a entendu célébrer la liberté d’expression et d’association en rétablissant le système pluraliste. Le pluralisme politique tellement dévoyé aujourd’hui que l’on désespère de la capacité des acteurs politiques à générer de grands ensembles politiques viables. Comme justification, nous avons coutume de dire que la Conférence nationale des Forces vives de février 1990 a instauré le multipartisme intégral. C’est dans le préambule de la Constitution du 11 décembre 1990 qu’on lit : « Nous, peuple béninois, affirmons solennellement notre détermination par la présente Constitution de créer un Etat de droit et de démocratie pluraliste…» Mieux, l’article 5 de cette Constitution prescrit que «Les partis politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent librement leurs activités dans les conditions déterminées par la Charte des partis politiques… ». Il faut bien comprendre que cette disposition constitutionnelle véhicule l’idée que les partis se forment librement et exercent librement leurs activités. Voilà ainsi identifié, le germe constitutionnel du multipartisme intégral. Mais le constituant de 1990 peut bien opposer qu’il n’a jamais prôné le multipartisme tel que nous le comprenons et le vivons. Peut-être, par opposition au monolithisme idéologique, envisageait-il un multipartisme qui n’aurait d’intégral que du point de vue de l’offre idéologique et non du nombre de partis. Ce qui aurait conduit, raisonnablement, à n’avoir que deux, trois ou tout au plus cinq grands blocs de partis au Bénin. Le constituant de 1990 pourrait aussi faire valoir, à sa décharge, que la Constitution ne pouvant tout prévoir, il a laissé le soin au législateur de déterminer, à travers la loi portant Charte des partis politiques, les conditions de formation et d’exercice des partis politiques. Mais le législateur aura manqué d’ambition de rationalisation du paysage partisan ou même de courage.
En effet, aux termes de la loi portant Charte des partis politiques, «Le nombre des membres fondateurs d’un parti ne doit pas être inférieur à dix (10) par département» (article 15). Ce qui postule qu’avec 120 membres fondateurs seulement, un parti politique peut se constituer. Pis, au sens de cette Charte des partis politiques (article 18), il faut entendre par «département de provenance, le département dans lequel toute personne a son centre d’intérêt familial ou celui dont elle est originaire» et non exclusivement son département originel. En clair, point n’est besoin même, dans la pratique, de rassembler des membres provenant effectivement de tous les départements du pays. Ceci peut, cependant, être bémolisé par les stipulations de l’article 5 alinéa 2 de la Charte qui pose : «Aucun parti politique ne peut fonder sa création et son action sur une base et/ou sur des objectifs comportant : le sectarisme et le népotisme ; l’appartenance exclusive à une confession, à une philosophie, à un groupe linguistique ou à une région ; l’appartenance à un même sexe, à une ethnie ou à un statut professionnel déterminé ; l’appartenance à une association de développement ou à une organisation non gouvernementale». Aujourd’hui, il s’observe aisément que la pratique politique béninoise jure avec le souci d’une rationalisation du paysage partisan.

Timides efforts de rationalisation du paysage politique

La classe a agi par le biais de l’Assemblée nationale ; les partis y représentés ayant bien souvent ressenti les effets nocifs de la prolifération. C’est ainsi que, s’agissant des élections législatives par exemple, le législateur a souvent retenu que l’attribution des sièges se fasse selon le système du quotient électoral et, surtout, que les sièges restant en ballotage soient attribués selon la règle de la plus forte moyenne (qui favorise les grands partis) et non du plus fort reste (qui arrange bien les petits partis). Voir la loi N° 2013-06 du 25 novembre 2013 portant Code électoral en République du Bénin édicte en son article 352.
Cette même tendance est maintenue en ce qui concerne les élections communales, municipales et locales. Ainsi, «dans les circonscriptions électorales comptant plus d’un (01) siège, les membres du Conseil communal ou municipal sont élus au suffrage universel direct au scrutin de liste à un (01) tour » (article 399-1 du code) et « Dans les circonscriptions électorales comptant un siège, les membres du Conseil communal ou municipal sont élus au suffrage universel direct au scrutin uninominal majoritaire à un tour. Dans ce cas, le candidat qui a obtenu le plus de suffrage exprimés est proclamé élu» (article 399-7).

De la lecture combinée de ces deux articles, il se déduit que le souci du législateur, en n’exigeant pas la majorité absolue, ni une élection à deux tours, est de permettre aux grands partis nationaux ou locaux, de tirer leur épingle du jeu. Mieux encore, le Code électoral prévoit que «Les sièges sont attribués aux candidats d’après l’ordre de présentation sur chaque liste. Il est attribué à la liste qui a obtenu la majorité absolue ou à défaut 40% au moins des suffrages exprimés, un nombre de sièges égal à la majorité absolue des sièges à pourvoir» (article 399-2). Qu’«Au cas où deux listes de candidats obtiendraient chacune au moins 40% des suffrages exprimés, il est attribué à la liste ayant obtenu le plus fort suffrage, la majorité absolue des sièges à pourvoir» (article 399-3). Qu’ «Une fois effectuée l’attribution visée à l’alinéa précédent, les sièges restants sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne à l’exclusion des listes ayant obtenu moins de dix pour cent (10%) des suffrages exprimés» (article 399-4).

Que «Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l’attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages » (article 399-5). Que «Si aucune liste n’a recueilli ni la majorité absolue ni les quarante pour cent (40%) au moins des suffrages, les sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne à l’exclusion des listes ayant obtenu moins de dix pour cent (10%) des suffrages exprimés » (article 399-6). Et enfin que «Dans les circonscriptions électorales comptant un siège, les membres du Conseil communal ou municipal sont élus au suffrage universel direct au scrutin uninominal majoritaire à un tour. Dans ce cas, le candidat qui a obtenu le plus de suffrages exprimés est proclamé élu » (article 399-7).

Le choix du législateur

La lecture combinée de ces dispositions pertinentes du Code électoral confirme le choix du législateur d’accorder la prime aux grands partis même si l’option de procéder à la répartition des sièges quand bien même aucune des listes n’aurait obtenu au moins les 40% des suffrages exprimés tempère cette perspective. Ce choix procède probablement du souci de confinement des dépenses électorales.
Dans la même logique de rationalisation du paysage politique, il peut être relevé la possibilité offerte par le Code électoral autant que par la Charte des partis, de constituer des alliances ou groupes de partis. Mieux, la disposition selon laquelle « Les partis politiques sont tenus de participer aux élections nationales et locales. Tout parti politique perd son statut juridique s’il ne présente pas, seul ou en alliance de candidats à deux élections législatives consécutives » (article 7 alinéas 1 et 2 de la loi 2001-21 du 21 février 2003, portant charte des partis politiques, si elle était effectivement appliquée, serait d’un grand secours pour la clarification et la rationalisation du paysage politique.
Plus encore, les conditions de remboursement des frais de campagnes aux partis et candidats peuvent s’analyser en une prime aux partis crédibles. En effet, aux termes de l’article 113 alinéas 1 et 2 du Code électoral, «Pour le remboursement des frais de campagne électorale aux partis et candidats individuels, l’Etat alloue un forfait par candidat élu en ce qui concerne les élections législatives et locales. En tout état de cause, le forfait à rembourser ne peut être inférieur à cinq millions (5.000.000) de francs pour les élections législatives. Pour les élections présidentielles, le remboursement forfaitaire est fait à tout candidat ayant obtenu au moins 10% des suffrages exprimés et ne saurait être inférieur à cinq cent millions (500.000.000) de francs».
A tout ceci on peut ajouter la formalisation du statut de l’Opposition à travers la loi N° 2001-36 du 14 octobre 2002, portant statut de l’Opposition. L’apport substantiel de cette loi à la rationalisation du paysage politique s’apprécie notamment à l’aune des conditions qu’elle fixe pour être considéré comme chef de file de l’Opposition. En effet, aux termes de son article 7, «Est considéré comme l'un des chefs de l'Opposition, tout chef d'un parti politique de l'Opposition dont le nombre de députés à l'Assemblée Nationale constitue de façon autonome un groupe parlementaire.
Est également considéré comme l'un des chefs de l'Opposition, tout chef d'un groupe de partis de l'Opposition constitué en groupe parlementaire à l'Assemblée Nationale.
Est enfin considéré comme l'un des chefs de l'Opposition, tout chef de parti, alliance de partis ou groupe de partis de l'Opposition représentés ou non à l'Assemblée nationale mais ayant totalisé à l'issue des dernières élections législatives, 10% des suffrages exprimés.
Les chefs de l'Opposition choisissent en leur sein un porte-parole. »
Si en dépit de ces efforts, quoique timides, la problématique de la rationalisation du paysage politique reste posée, c’est que de plus grands efforts restent à faire.

Une pratique politique désespérante

A l’absence d’idéologie véritable sous-tendant la création des partis politiques ou l’engagement de leurs créateurs en politique, s’ajoute une pratique politique ou politicienne affligeante. L’appât du gain, le clientélisme politique, le désir de reconnaissance… et sans doute le défaut de démocratie à l’intérieur des partis, sont quelques raisons évidentes de la prolifération des formations politiques. Tel se sent-il frustré dans le parti auquel il appartient pour n’avoir pas eu telle position? Tel autre a-t-il l’illusion d’être populaire dans son village ou sa commune ? Tel autre encore aspire-t-il à un positionnement qu’il ne saurait espérer ou obtenir sur la base de sa valeur intrinsèque ? Ils vont penser, en priorité, à s’affranchir du parti auquel ils appartiennent ou à en créer directement. De fait, à quelques nuances près, les dénominations des partis et leurs textes fondamentaux, parfois même leurs logos, se rejoignent. En somme, les partis se multiplient par scissiparité ou comme par clonage, traînant les mêmes faiblesses rédhibitoires : absence d’assise nationale, hégémonie du fondateur-bailleur principal ou unique… et une même ambition affichée pince-sans-rire: la conquête et la gestion du pouvoir, seul ou en alliance…
Une remarque importante : les partis forts ou alliances de partis consistantes se forment conjoncturellement, à la faveur de l’accession au pouvoir d’un homme généralement étranger aux partis, que ceux-ci ont tôt fait de rallier. Et qui, une fois aux affaires est élevé au rang de «leader charismatique ou naturel» par ses thuriféraires, si ce n’est que lui-même prend l’initiative de créer une large coalition de partis autour de sa personne et de sa politique. Des tentatives de regroupement qui ne résistent pas souvent à la fin du règne. Les exemples de la RB, de l’UBF et actuellement des FCBE de plus en plus minées par des querelles internes, l’attestent. Quel que soit le sort qu’ils subissent, ces divers regroupements des forces au pouvoir, comme des forces d’Opposition, traduisent une certaine volonté d’acteurs politiques d’unir les forces, de réduire la balkanisation du paysage politique. Le souci de réduire l’émiettement a parfois aussi été celui du législateur. Qui a quelque peu tenté d’encourager ou d’obliger au regroupement.

Pour une meilleure rationalisation du paysage

Les efforts à faire relèvent tant de la loi que de la pratique politique.
Il s’agirait par exemple de relever le nombre minimum de membres fondateurs d’un parti politique pour le faire passer de 10 à 100 au moins par département, avec la précision que chaque département administratif doit bien comporter au moins cent ressortissants parmi les membres fondateurs. Ceci correspondrait à viser le lien naturel avec le département et non le centre d’intérêt familial.
Il s’agirait aussi, relativement aux élections locales, d’obliger désormais les partis, les candidatures indépendantes étant proscrites, à présenter des candidats dans toutes les circonscriptions électorales. En réalité, avec la possibilité offerte actuellement aux partis de présenter des candidats à l’échelle de la circonscription électorale (l’arrondissement, le village ou le quartier de ville), les petits partis ont encore de beaux jours devant eux, tant ils peuvent toujours briguer des sièges dans un espace réduit. Mais avec l’obligation de présenter des candidats partout, soit ils s’obligent à réaliser des alliances viables, soit ils se condamnent à disparaître ; ce qui laisserait un plus grand champ d’expression aux grands partis.
A l’appui de cette suggestion, la loi portant Charte des partis devrait être rigoureusement appliquée en sa disposition qui voudrait que le parti qui n’a pas pris part, seul ou en alliance, à deux élections législatives consécutives, perde son statut juridique. Elle pourrait même être amendée pour exiger aussi la participation aux élections locales, faute de quoi les partis devraient aussi être rayés du répertoire. Autant que tout parti qui n’obtiendrait pas au moins 5% des suffrages pourrait être rayé de la liste des partis politiques.
Par ailleurs, s’agissant des législatives, il serait intéressant d’explorer la possibilité d’une circonscription unique, le territoire national, les sièges devant alors être attribués au prorata des pourcentages obtenus. En outre, l’on pourrait envisager de relever le seuil du pourcentage de suffrages nécessaires pour ouvrir droit au remboursement des frais de campagne, pour le porter à 20% par exemple s’agissant des législatives dans l’hypothèse d’une liste nationale, et à 15% pour ce qui est de la présidentielle..
De même, il peut être institué la pratique des parrainages, qui consisterait pour tout parti, tout groupe ou alliance de partis, et même pour tout candidat à la présidentielle, à recueillir un nombre minimum de signatures d’élus et/ou de citoyens. Ceci permettrait de justifier l’implantation nationale des partis et la représentativité des candidats à la présidentielle.
Davantage, il peut être institué la pratique suivant laquelle les membres du gouvernement proviendraient essentiellement des partis représentés à l’Assemblée nationale. Une marge de 10 ou 20% pourrait être laissée dans un premier temps au président de la République pour choisir des personnalités n’appartenant pas à des formations politiques, avant d’être, à terme, supprimée.
En sus, le statut de l’Opposition pourrait être amélioré pour inciter les partis qui s’en réclament à y rester et à œuvrer pour l’alternance.
Enfin, l’on pourrait mentionner les réflexions de dame Célestine Zanou sur le système partisan au Bénin, rendues publiques le 28 février dernier. Selon elle, en effet, «requalifier l’échiquier politique national et l’univers partisan, c’est redéfinir les perspectives, c’est-à-dire poser de nouvelles balises, de nouveaux repères, de nouvelles bornes… d’ordre idéologique» sans perdre de vue l’esprit de la Conférence nationale. Pour cette personnalité politique, on aurait ainsi pu avoir, au sortir de ces assises de février 1990, des «plus ou moins POUR ou plus ou moins CONTRE le système marxiste-léniniste, plus ou moins à droite ou plus ou moins à gauche de ce système…» Ce qui aurait généré « un système proprement béninois ou tout au moins africain dès lors que la Conférence nationale peut être considérée, dans la plupart des pays francophones d’Afrique, comme le principal détonateur des changements opérés ce dernier quart de siècle…»