Commission électorale électorale nationale autonome (CENA): La Cour constitutionnelle contraint Freddy Houngbédji à passer service (Lire la Décision DCC 15-194)

La Cour constitutionnelle, Saisie d’une requête du 24 août 2015 enregistrée à son secrétariat le 25 août 2015 sous le numéro 1792/199/REC, par laquelle monsieur Freddy Houn-gbédji forme un «recours en annulation de la décision par laquelle le président de la Commission électorale nationale autonome (CENA) et deux (02) de ses collègues prétendent l’avoir destitué de ses fonctions de coordonnateur du budget de l’institution» ;

Saisie d’une autre requête du 25 août 2015 enregistrée à son secrétariat à la même date sous le numéro 1798/200/REC, par laquelle monsieur Nestor Houngbo forme également un recours en inconstitutionnalité de la même décision ;
Vu la Constitution du 11 décembre 1990 ;
Vula loi n° 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique sur la Cour constitutionnelle modifiée par la loi du 31 mai 2001 ;
Vu le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle ;
Ensemble les pièces du dossier ;
Ouï Maître Simplice Comlan Dato en son rapport ;
Après en avoir délibéré,

Contenu des recours

Considérant que monsieur Freddy Houngbédji expose : «J’ai l’honneur … de déposer recours auprès de votre haute juridiction, contre la décision prise, le mardi 18 août 2015 par le président de la Commission électorale nationale autonome (CENA) et deux (02) autres membres de l'institution, de me destituer de mon poste de coordonnateur du budget et de m'exclure par voie de conséquence du bureau.
Mon recours devant votre juridiction est fondé sur le fait que c'est devant elle que les membres de la CENA ont prêté serment et sur le fait que le règlement intérieur de l'institution fait corps avec la loi électorale qu'il vise expressément.

En droit
Aux termes de notre règlement intérieur :
- ... Le président de la CENA est élu ... par ses pairs pour une durée de 7 ans ... (article 14) ;
- ... Les deux autres membres du bureau exécutif sont élus poste par poste, dans les mêmes conditions définies à l'article 14 ci-dessus ... (article 15).
Il s'en suit que j'ai été élu coordonnateur du budget pour 7 ans comme l'ont été également pour 7 ans les autres membres du bureau.
Mes collègues ne sauraient donc me destituer.
Mes collègues ont prétexté publiquement, pour me discréditer dans l'opinion, que leur décision est fondée sur des fautes graves que j'aurais commises.
Il s'agit là d'une allégation mensongère qui, même si elle était avérée, ne les autorise pas à me destituer, a fortiori, lorsqu'elle n'est pas avérée.
En effet, aux termes de l'article 22 du code électoral, "En cas de faute grave commise, les membres de la Commission électorale nationale autonome (CENA) peuvent être relevés de leur fonction par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition de l’Assemblée nationale suite à une enquête parlementaire".
Ils évoquent et m'imputent des fautes graves, mais s'abstiennent, et pour cause, d'engager la procédure en découlant.
J'ai été élu coordonnateur du budget et en vertu de l'article 27 de la loi électorale, "La gestion financière et comptable de la
commission électorale nationale autonome est assurée par le responsable de la cellule chargée de l'élaboration de l'avant-projet de budget, c'est-à-dire, le coordonnateur du budget sous la supervision du président de la Commission électorale nationale autonome".
Le président de la CENA a exercé pleinement ses prérogatives de supervision, car il a examiné et signé tous les documents financiers de ma gestion et compte rendu en a régulièrement été fait au bureau comme à la plénière.
Il s'en suit qu'en réalité, par leur décision dénuée de base légale, mes collègues prétendent exercer, en mes lieu et place, les attributions qui me sont conférées par la loi.

En fait
Le mardi 18 août dernier, s’est tenue en assemblée plénière ordinaire, une séance de travail dont l'ordre du jour comportait les trois (03) points suivants :
- examen du point d'exécution du budget des consultations électorales de l'exercice 2015 ;
- examen d’un projet de requête en assistance électorale au titre de l’élection présidentielle du 28 février 2016 ;
- divers.
A l'issue de la présentation du 1er point à l'ordre du jour, mes collègues m'ont, sans autre forme de procès, tenu responsable du dépassement budgétaire à hauteur de "3 600 000 000 francs CFA", procédant immédiatement à un "vote de défiance" (3 voix pour et contre 2) qui a abouti à ma destitution de mes fonctions de coordonnateur du budget, c’est-à-dire, à mon éviction du bureau.
Le lendemain, mercredi 19 août 2015, à l'occasion d'un point de presse tenu par le président de la commission (mes autres collègues étant à ses côtés), ce dernier a affirmé en substance que le dépassement querellé serait la conséquence d'une "gestion solitaire et opaque" de ma part et d'une "défiance à leur égard".
Il fallait justifier, aux yeux de l'opinion publique, une "destitution" opérée sans fondement légal» ;

Considérant qu’il poursuit :
« Mes collègues m'imputent à tort la responsabilité des dépassements intervenus (I) et m'accusent ensuite vainement de gestion solitaire et opaque et de défiance à leur égard (II).

I- Sur les dépassements budgétaires

Les dépassements du budget dont mes collègues me tiennent seul responsable sont la conséquence de l’adoption d’un budget dont les prévisions n'étaient pas très réalistes (A), en même temps que de choix opérés en connaissance de cause par la plénière de la Commission électorale nationale autonome (B).

A - Des prévisions budgétaires peu réalistes

Le budget de la CENA a été arrêté le 03 décembre 2014 à la suite d’un arbitrage intervenu entre le ministère de l'Economie et des Finances et la commission lors d'une conférence budgétaire électorale.
Un communiqué final a sanctionné les grandes lignes du budget général adopté lors de ladite conférence. En ce qui concerne la Commission électorale nationale autonome, son budget électoral a été ramené de 13 676 827 931 francs CFA à 9.198.505.416 francs CFA subissant une réduction de l'ordre de 31 %.
Les prévisions du budget arrêté n'étaient pas très réalistes pour ce qui concerne, notamment l'acquisition des isoloirs et cantines ainsi que des bulletins de vote.
Ces matériels, prévus pour être achetés à 3 169 680 000 francs CFA, ont finalement été acquis à 5 819 560 224 francs CFA engendrant un écart de 2 649 880 224 francs CFA.

En effet :
- l'isoloir estimé à un coût prévisionnel de 4 000 francs CFA l’unité, a été acquis à un prix moyen unitaire de 14 311 francs CFA, engendrant un dépassement de 298 321 694 francs CFA ;
- la cantine métallique, initialement estimée à 20 000 francs CFA, a finalement été acquise à un prix moyen de 49 274 francs CFA, engendrant un dépassement de 119 958 530 francs CFA ;
- le bulletin de vote, dont le prix unitaire prévisionnel avait été fixé à 210 francs CFA pour les élections législatives et à 225 francs CFA pour les élections communales et locales, a en définitive coûté 350 francs CFA pour les élections législatives et 340 francs CFA pour les élections communales et locales engendrant un écart de 954 800 000 francs CFA pour les élections législatives et de 1 276 800 francs CFA pour les élections communales et locales.
(Voir le tableau récapitulatif
ci-dessous):

Les dépassements au budget au titre de l’acquisition de matériels et documents électoraux précités ne sauraient donc constituer une faute imputable à quiconque, encore moins au coordonnateur du budget.

B - Des choix opérés par la plénière.

Lors de sa plénière en date du 17 avril 2015, la Commission électorale nationale autonome a décidé, en connaissance de cause, de régler les agents électoraux pour des montants supérieurs à ceux prévus au budget.
Ladite décision a eu pour conséquence, au titre des charges du personnel, un dépassement de 1.310.700.000 francs CFA ainsi que cela résulte du tableau ci-après.
Charges du personnel
(voir tableau ci-dessous) :

Les dépassements du budget au titre des charges du personnel électoral ne sauraient donc constituer une faute imputable au seul coordonnateur du budget.» ;
Considérant qu’il ajoute :

« II - Autres griefs

Pour justifier la destitution qu'ils m'ont infligée, mes collègues formulent à mon endroit des reproches de gestion solitaire et opaque (A) et de défiance à leur égard (B).
Ces reproches constituent de simples allégations. Elles ne reposent sur aucune réalité.

A- De ma gestion prétendument solitaire et opaque

Mes attributions de coordonnateur du budget ne sont pas des attributions collectives ou partagées. J’exerce seul mes prérogatives et l’exercice de celles-ci engage ma responsabilité personnelle, tant au plan civil que pénal.
En outre, l’ensemble de mes actes de gestion a été approuvé par le président de la CENA ou le ministre en charge de l’Economie et des Finances à la suite du contrôle de régularité exercé par le contrôleur financier.

En effet :
- tous les bons de commande et tous les marchés relevant du seuil de compétence de la CENA ont reçu l'approbation du président de la CENA ;
- tous les contrats de marchés au-delà du seuil de compétence de la CENA ont été approuvés par le ministre en charge de l’Economie et des Finances ;
- toutes les acquisitions ont été faites dans le respect des procédures de passation des marchés publics ;
- tous les chèques de règlement ont été contresignés par le régisseur, le coordonnateur du budget et le président de la Commission électorale nationale autonome ;
- toutes les négociations à la baisse des différents prix proposés par les différents imprimeurs pour l’impression des bulletins de vote ont été menées sous l'autorité du président de la Commission électorale nationale autonome ;
L’ensemble des signatures apposées sur les documents précités témoigne d'une gestion transparente et de la participation de tous les acteurs dont l'intervention est requise par les lois et règlements.
Le grief de gestion solitaire et opaque n'est donc pas fondé et ne saurait donc justifier ma destitution.

B - De ma défiance alléguée à l'égard de mes collègues

Mes collègues assimilent à de la défiance à leur égard le respect scrupuleux que j’ai des textes et le refus que j’ai dû parfois opposer aux décisions et instructions contraires à la loi, qu'ils ont voulu me dicter.
Ce fut le cas lorsqu’il m’a été demandé d’attribuer les marchés portant sur l’impression des bulletins uniques aux (06) imprimeurs qui m'ont été désignés par le président et le vice-président de la commission électorale nationale autonome.
Il ne m’était pas possible d’exécuter cette demande sans violer les dispositions de l’article 48 du code des marchés publics, lequel édicte une obligation de mise en concurrence des soumissionnaires, même dans le cas de marchés de gré à gré.
Ce fut également le cas lorsque je me suis abstenu d'engager le remboursement des frais avancés par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) pour le compte de la CENA tant que les pièces justificatives requises ne m'auraient pas été produites.
Mes collègues ne peuvent évoquer ni prouver aucun cas réel de défiance à leur égard» ; qu’il demande à la Cour d’annuler la décision du mardi 18 août 2015 par laquelle «le président de la Commission électorale nationale autonome (CENA) et deux (02) de mes collègues déclarent m'avoir destitué de mes fonctions de coordonnateur du budget» ;
Considérant qu’il a joint à sa requête, le règlement intérieur de la Commission électorale nationale autonome (CENA), le compte rendu de la séance plénière tenue le mardi 18 août 2015 et le point de presse non signé de la Commission électorale nationale autonome (CENA) ;
Considérant que monsieur Nestor Houngbo, quant à lui, allègue: «Je viens … soumettre à la censure de la haute juridiction la décision … du 18 août 2015 par laquelle les membres de la Commission électorale nationale autonome (CENA) ont destitué le sieur Freddy Houngbédji du poste de coordonnateur au budget.
La décision de destitution est prise en violation des dispositions de la loi régissant l’institution.
Mais avant le détail, il sied de montrer la compétence de la Cour et ma qualité à agir.

• Sur la compétence de la Cour constitutionnelle

Aux termes des dispositions de l’article 114 de la Constitution, la Cour constitutionnelle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics.
Aux termes de l’article 13 de la loi portant code électoral en République du Bénin, la CENA est une structure créée par la loi et disposant d’une réelle autonomie par rapport aux institutions de la République.
Les membres de la CENA ont prêté serment devant la Cour constitutionnelle.
L’actuelle CENA est également chargée de l’organisation de l’élection présidentielle de 2016 de sorte que ses décisions doivent être conformes à la loi portant code électoral et donc à la Constitution.
On en déduit donc que la Cour de céans est bien compétente pour examiner les décisions prises par la CENA dans son fonctionnement.

• Sur la qualité à agir

Aux termes des dispositions de l’article 3 alinéa 3 de la Constitution, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois, textes et actes présumés inconstitutionnels.
Etant un citoyen béninois, j’ai donc la qualité pour agir.

• Sur la violation de l’article 41 du code électoral :

L’article 41 de la loi n° 2013-06 du 25 novembre 2013 portant code électoral en République du Bénin dispose : "…Les décisions de la Commission électorale nationale autonome (CENA) sont adoptées par consensus. A défaut de consensus, il est procédé au vote.
Le cas échéant, la majorité requise est :
- La majorité qualifiée de quatre (04) sur cinq (05) des membres ;
- A défaut, au second tour, la majorité relative des membres présents".
Aux termes de cette disposition, les membres de la CENA ne procèderont au vote qu’en cas d’échec du consensus ; dans ce cas, il faut d’abord, avant que la décision ne soit prise, une majorité qualifiée de 4 sur 5 des membres que compte l’institution.
La décision de destitution du coordonnateur du budget de la CENA, d’après les explications de monsieur Freddy Houngbédji, n’a été précédée ni d’un consensus ni d’un premier vote. La preuve, le seul et unique vote a donné 3 pour et 2 contre» ; qu’il fait remarquer que : «Surabondamment, aucun article du règlement intérieur ni du code électoral n’a prévu la destitution d’un membre du bureau de la CENA, chaque membre étant élu pour 7 ans. Si la destitution est définitivement consommée, cela ouvre voie à une instabilité de l’institution dans la mesure où le président finira par être aussi destitué, le vice-président et ainsi de suite. La seule et unique procédure prévue par le législateur pour sanctionner un membre ayant commis des fautes ou violé la loi réside dans l’article 22 du code électoral qui dispose : "En cas de faute grave commise, les membres de la Commission électorale nationale autonome (CENA) peuvent être relevés de leur fonction par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition de l’Assemblée nationale suite à une enquête parlementaire. Il est aussitôt pourvu à leur remplacement selon la procédure prévue à l’article 19 ci-dessus"» ; qu’il demande à la haute juridiction de :
- se déclarer compétente,
- déclarer recevable son action et
- déclarer contraire à la Constitution la décision de destitution du coordonnateur du budget ;

Instruction des recours

Considérant qu’en réponse à la mesure d’instruction de la Cour, le président de la CENA, monsieur Emmanuel Tiando, écrit : «…La présente réponse à la mesure d’instruction s'articulera autour des quatre points suivants :
- Les violations flagrantes et répétées de ses obligations de coordonnateur du budget de la CENA par monsieur Freddy Houngbédji ;
- La régularité du pouvoir de destitution mis en œuvre par l'assemblée plénière ;
- La destitution salutaire du coordonnateur du budget pour le bon fonctionnement de la CENA ;
- Le fonctionnement au ralenti de la CENA après la destitution de monsieur Freddy Houngbédji ;

I- Les violations flagrantes et répétées des obligations de coordonnateur du budget de la CENA

La CENA a été officiellement installée par la Cour constitutionnelle le 2 juillet 2014.
Elle s’est dotée d'un règlement intérieur le 21 juillet 2014 précisant les obligations de chacun des membres de l'institution conformément au code électoral.
Le bureau de la CENA a été souverainement élu par l'assemblée plénière en sa séance du 23 juillet 2014. Ainsi, par trois (03) voix sur cinq (05), monsieur Freddy Houngbédji a été élu coordonnateur du budget conformément à l'article 26 du code électoral et des articles 13, 14 et 15 du règlement intérieur de la CENA.
De façon tout aussi souveraine, l’assemblée plénière a retiré sa confiance au coordonnateur du budget, monsieur Freddy Houngbédji, par trois (03) voix sur cinq (05) le 18 août 2015 suite aux violations flagrantes et répétées de ses obligations de coordonnateur du budget.
Il y a lieu de présenter un tableau non exhaustif de ces violations flagrantes et répétées.
Conformément à l'article 42 alinéa 5 du règlement intérieur, le coordonnateur du budget produit et présente un rapport du suivi financier mensuel à la CENA.
Depuis son élection le 23 juillet 2014, le coordonnateur du budget n'a présenté aucun rapport jusqu'à sa destitution le 18 août 2015, ce qui atteste de sa gestion solitaire.
monsieur Freddy Houngbédji s'est à maintes reprises refusé d'exécuter les décisions issues des délibérations de l'assemblée plénière de la CENA, notamment celles de l'assemblée plénière des 23 mars, 08 et 13 avril, 05 et 10 juin 2015 relatives aux commandes du matériel électoral dans le cadre des élections législatives, communales, municipales et locales de 2015 (Pièces n°s 20, 21, 22, 23 et 24).
Le règlement intérieur de la CENA précise en son article 42 alinéa 1er que "Le coordonnateur du budget est responsable, sous la supervision du bureau, de la gestion financière de la CENA".
Dans son recours, monsieur Houngbédji Freddy affirme que "[s]es attributions de coordonnateur du budget ne sont pas des attributions collectives ou partagées. [Qu'il] exerce seul [s]es prérogatives et l'exercice de celles-ci engage sa responsabilité personnelle tant au plan civil que pénal" (Page 5, paragraphe 1er
de sa requête).
Il poursuit, "L'ensemble de mes actes de gestion a été approuvé par le président de la CENA ou le ministre en charge de l'Economie et des Finances à la suite du contrôle de régularité exercé par le contrôleur financier" (Page 5, 2ème paragraphe de sa requête).
Et il ajoute que "L'ensemble des signatures apposées sur les documents [qu'il cite] témoigne d'une gestion transparente et de la participation de tous les acteurs dont l'intervention est requise par les lois et règlements" (Page 5, 4ème paragraphe de sa requête).
Contrairement à ses affirmations, le coordonnateur du budget a engagé le budget des élections communales et locales de 2015 sans respecter le principe de la double signature et sans l'accord préalable du président de la CENA tel que le prévoient les dispositions de l’article 42 du règlement intérieur de la CENA… les pièces ci-jointes relatives à la passation des marchés ne contiennent aucune signature du président de la CENA qui est l'ordonnateur des dépenses conformément à l'article 27 de la loi n° 2013-06 du 25 novembre 2013 portant code électoral en République du Bénin ; il suffit de se référer à seulement dix pièces jointes pour s'en rendre compte (Pièces n°s 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 et 15).
C'est également au mépris du règlement intérieur qu'il a engagé l'exécution des commandes publiques sans la co-signature du président de la CENA, ordonnateur du budget de l'institution, en l'occurrence pour ce qui concerne l'exécution des contrats des marchés d'impression de bulletins de vote n°303/CENA/PRMP/MEFPD/DNCMP et n° 307/CENA/PRMP/
MEFPD/DNCMP du 28 juillet 2015 ; qu'ici également les pièces jointes suffisent à convaincre votre haute juridiction (Pièces n°s 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 et 15).
Ce comportement est contraire au principe de la pratique de la double signature des actes d'engagement du budget d’une telle institution (Pièce n° 16).
L'article 99 du règlement intérieur de la CENA énonce que "Les membres de la Commission électorale nationale autonome doivent prendre part obligatoirement aux travaux de la commission. Ils doivent faire preuve d'impartialité, d'esprit d'équipe, de solidarité, de collégialité et de transparence".
Et l'alinéa 2 de l'article 99 du règlement intérieur de la CENA renchérit que "Les décisions prises en plénière engagent collectivement tous les membres de la commission électorale nationale autonome".
Monsieur Freddy Houngbédji affirme par ailleurs que le président de la CENA aurait exercé pleinement ses prérogatives de superviseur, car il aurait examiné et signé tous les documents de sa gestion et que compte rendu aurait été régulièrement fait au bureau comme à la plénière (Page 2, 9ème paragraphe de sa requête).
Cependant, contrairement à ces allégations, l'assemblée plénière, au cours de sa séance du 18 août 2015, après examen du rapport d'exécution des budgets des élections de 2015, a constaté de graves irrégularités et beaucoup d'incohérences dans les budgets successifs. Ainsi, a-t-elle noté :
- L'absence du prix unitaire en ce qui concerne la commande des bulletins de vote pour un montant total de cinq milliards trois cent cinquante-sept millions neuf cent quatre-vingt-quinze mille trois cent quatre-vingt-dix (5 357 995 390) francs CFA (Pièce n° 25, page 33) ;
- Les procès-verbaux de 1ère centralisation ont été commandés pour un montant de dix-huit mille sept cent soixante-onze (18 771) francs CFA l'unité ;
- Les feuilles de dépouillements ont été commandées pour un montant de mille huit cent huit (1808) francs CFA l’unité ;
- Les coûts de réalisation sont excessifs et ne sont pas justifiés. (Pièce n° 25 pages 33, 34 et 36 et pièces n°s 26, 27, 28, 29 et 30) ;
- Pour la plupart des commandes, il y a eu des dépassements significatifs que le bureau exécutif encore moins l’assemblée plénière n'a nullement autorisés (Pièce n° 25 page 33) ;
- Les quantités initiales retenues par l'assemblée plénière n'ont pas toujours été respectées (Pièce n° 25 page 33) ;
En termes d'incohérences dans la gestion financière mise en œuvre par le coordonnateur du budget, il faut relever :
- une pratique de prix unitaire soit inexistant soit anormalement exorbitant (Pièce n° 25 pages 33, 34 et 36 et pièces n°s 26, 27, 28 et 30) ;
- une exécution non conforme aux quantités prévisionnelles retenues par l’assemblée plénière (Pièce n° 25, page 33) ;
- des commandes d’impression de documents électoraux effectuées sans l'accord de l'assemblée plénière et du président de
la CENA et non livrées à ce jour, notamment le guide de l'observateur (Pièce n° 25 page 34) ;
- le non-respect du choix de six (06) imprimeurs sélectionnés par le bureau (Pièce n° 25, annexes-documents électoraux, points 10 à 50) ;
- le non-respect de la plupart des décisions issues des séances plénières de la CENA dans le cadre de l'organisation des élections de 2015 (Pièces n°s 4, 20, 21, 22, 23 et 24) ;
Face à la gravité de la situation, l'assemblée plénière a tenu le coordonnateur du budget personnellement responsable des faits ainsi qu'il suit :
- gestion solitaire et non transparente ;
- refus de compte rendu au bureau et à l'assemblée plénière ;
- attitude de défiance vis-à-vis du bureau et de la plénière (Pièces n°s 4, 20, 21, 22, 23 et 24) ;
- refus d'exécuter les décisions de 1'assemblée plénière (Pièces n°s 4, 20, 21, 22, 23 et 24) ;
- choix unilatéral des fournisseurs et en particulier des imprimeurs au mépris des décisions du bureau, etc. (Pièce n° 25, annexes-rubrique impression des documents électoraux).
A cet égard, l'assemblée plénière a émis de vives inquiétudes sur la sincérité de la gestion de monsieur Freddy Houngbédji.
Il convient de faire constater à la haute juridiction que monsieur Freddy Houngbédji a violé de façon constante et répétée les dispositions de la loi n° 2013-06 du 25 novembre 2013 portant code électoral en République du Bénin et du règlement intérieur de la CENA.

Ces violations constantes et répétées ont obligé l'assemblée plénière à prendre ses responsabilités. » ;

Considérant qu’il poursuit :

«II- La régularité du pouvoir de destitution mis en œuvre par l'assemblée plénière

Le règlement intérieur de la CENA rend compte des compétences générales et particulières de l'institution.
Il est reproché à l'assemblée plénière d'avoir outrepassé ses compétences en destituant le coordonnateur du budget.
Les requérants invoquent à tort l'article 22 du code électoral aux termes duquel "En cas de faute grave commise, les membres de la Commission électorale nationale autonome (CENA) peuvent être relevés de leur fonction par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition de l'Assemblée nationale suite à une enquête parlementaire. Il est aussitôt pourvu à leur remplacement selon la procédure prévue à l'article 19".
Les dispositions de l'article 22 du code électoral ne peuvent s'appliquer à la destitution d'un membre du bureau de la CENA en cette seule qualité.
En effet, l'article 22 alinéa 1er du règlement intérieur de la CENA dispose que "L'assemblée plénière est l'organe délibérant suprême de la CENA. Elle est l'organe d'orientation et de décision de la CENA".
L'article 33 du règlement intérieur de la CENA dispose que "Les décisions de la CENA sont exécutoires".
L'article 34 alinéa 1er du règlement intérieur de la CENA ajoute : " le Bureau est l'organe exécutif de la CENA. Il met en œuvre les décisions et orientations de l'assemblée plénière ...".
L'article 24 du règlement intérieur précise que "L'assemblée plénière peut, en outre, se saisir de toutes questions relatives au fonctionnement régulier de la CENA et au bon déroulement des opérations électorales sur convocation du président ou à la demande de deux au moins de ses membres".
… En son article 28, le règlement intérieur de la CENA, à la suite de l'article 41 du code électoral énonce que "La CENA ne peut siéger et délibérer valablement que lorsque quatre (04) de ses membres sont présents. Les décisions de la CENA sont adoptées par consensus. A défaut de consensus, il est procédé au vote. Le cas échéant, la majorité requise est :
- La majorité qualifiée de quatre (04) sur cinq (05) des membres ;
- A défaut, aux tours suivants, la majorité relative des membres présents.".
Ainsi, la décision de l'assemblée plénière de retirer sa confiance à monsieur Freddy Houngbédji n'est pas prise en violation de l’article 22 du code électoral.
Par contre, dans le respect des dispositions des articles 26 et 41 du code électoral et 22, 24 et 28 de son règlement intérieur, l'assemblée plénière de la CENA, en tant qu’organe délibérant suprême de l'institution, a souverainement mis en œuvre son pouvoir règlementaire pour prendre cette décision relative à l'organisation et au bon fonctionnement de la CENA et de son bureau.
Le caractère souverain de l'assemblée plénière est gravé dans l'article 22 du règlement intérieur qui en fait l'organe collégial, délibérant et suprême. Ainsi, l'assemblée plénière peut défaire ce qu'elle a fait en toute souveraineté et indépendance.
L'assemblée plénière peut ainsi retirer la confiance qu'elle a placée en la personne d'un des membres du bureau dans les formes requises.
La Cour constitutionnelle l'a reconnu de façon expresse dans l'une de ses décisions.
En effet, par la décision EL 07-017 du 21 mars 2007, la haute juridiction a tiré la conséquence qui découle de la compétence de l'assemblée plénière qui "peut se saisir de toutes questions relatives au fonctionnement régulier de la CENA et au bon déroulement des opérations électorales ..." que celle-ci "peut prendre toute décision relative au bon fonctionnement de la CENA, en l'occurrence la destitution dans les formes requises de tout membre du bureau..." (6è considérant, Cour constitutionnelle, Recueil des Décisions 2007, page 125).
L’assemblée plénière a estimé que monsieur Freddy Houngbédji n’est plus en mesure de remplir loyalement et convenablement les fonctions de coordonnateur du budget de la CENA.
Conformément aux dispositions de l'article 28 du règlement intérieur de la CENA, l'assemblée plénière a destitué Monsieur Freddy Houngbédji du poste de coordonnateur du budget de la CENA, par défaut de consensus et après trois votes successifs, par trois (03) voix pour et deux (02) voix contre (Pièce n° 2).
Ainsi, l'assemblée plénière a destitué monsieur Freddy Houngbédji du poste de coordonnateur du budget de la CENA sans pouvoir le destituer de sa qualité de membre de la CENA, nommé pour sept (07) ans.
La haute juridiction ne manquera pas de constater que c'est dans le strict respect du règlement intérieur et conformément au pouvoir décisionnel conféré à l’assemblée plénière que monsieur Freddy Houngbédji a été destitué de son poste de coordonnateur du budget de la CENA» ;

Considérant qu’il ajoute :

«III- La destitution de monsieur Freddy Houngbedji : une décision salutaire au bon fonctionnement de la CENA

Aux termes de l'article 24 du règlement intérieur de la CENA : "L’assemblée plénière peut, en outre, se saisir de toutes questions relatives au fonctionnement régulier de la CENA et au bon déroulement des opérations électorales sur convocation du président ou à la demande de deux au moins de ses membres".
L'article 38 alinéa 4 du règlement intérieur de la CENA ajoute : "Le président veille au bon fonctionnement de la CENA et de son bureau".
L'alinéa 6 de l'article 38 du règlement intérieur indique que "Le président de la CENA est l'ordonnateur du budget. A ce titre, il apprécie l'opportunité de toute proposition d'engagement de dépenses à lui soumise par le coordonnateur du budget".
Enfin, l'article 42 alinéa 2, 3e tiret du même règlement intérieur énonce que "Le coordonnateur du budget ne peut engager ou exécuter de dépenses qu'avec l'accord préalable du président de la CENA".
Conformément à toutes ces dispositions, le coordonnateur du budget ne saurait engager financièrement la CENA sans l'accord préalable de son président.
Conformément à ces mêmes dispositions, compte rendu de toute activité financière doit être fait au président en tant qu'ordonnateur.
monsieur Freddy Houngbédji a fait preuve de gestion financière incohérente, opaque, calamiteuse, solitaire et désastreuse.
Il s'est systématiquement refusé de respecter les décisions de l'assemblée plénière lui enjoignant de commander et d'apprêter tout le matériel électoral à bonne date du déroulement des scrutins (Pièces n°s 20, 21, 22, 23, 24).
En se comportant comme il l'a fait, monsieur Freddy Houngbédji a provoqué une désorganisation de l'institution à telle enseigne que certains documents et matériels électoraux dont le manque était signalé sur le terrain continuaient à être livrés le jour du scrutin et même après le jour du vote (Pièce n° 25 page 33).
Tous ces comportements ont gravement perturbé le bon fonctionnement de l'institution et par conséquent la bonne organisation des élections.
La gestion désastreuse des budgets des élections de 2015, le refus d'exécuter les décisions de l'assemblée plénière, du bureau et du président de l'institution, le refus de rendre compte au bureau et de reddition des comptes à l'assemblée plénière sont constitutifs d'un trouble manifeste au bon fonctionnement de la CENA.
Dès lors, dans ces conditions, le maintien du coordonnateur du budget dans ses attributions constitue une menace grave, immédiate et permanente au bon fonctionnement de la CENA.
Pour éviter des manquements encore plus graves lors de l'élection présidentielle de 2016, il a paru urgent à l'assemblée plénière de destituer le coordonnateur du budget.
Ainsi, la destitution du coordonnateur du budget est une mesure d'assainissement et de prévention en matière de gestion financière et comptable de la CENA.
La haute juridiction ne manquera pas de constater que c'est pour garantir et assurer le bon fonctionnement de la CENA que l'assemblée plénière a procédé à la destitution de monsieur Freddy Houngbédji de son poste de coordonnateur du budget » ;
Considérant qu’il précise :

« IV- Le fonctionnement de la CENA après la destitution de son coordonnateur du budget.

Par la décision de l'assemblée plénière de la CENA du 18 août 2015, monsieur Freddy Houngbédji a été destitué de son poste de coordonnateur du budget.
Subséquemment, l'assemblée plénière en sa séance du 20 août 2015 a procédé à l’élection de monsieur Basile Fassinou au poste de coordonnateur du budget en remplacement de Monsieur Freddy Houngbédji (Pièce n° 2).
Par la lettre en date du 24 août 2015, l'assemblée plénière a enjoint à monsieur Freddy Houngbédji de passer service le 27 août 2015 au nouveau coordonnateur élu (Pièce n° 18).
Au jour de la passation de service, monsieur Freddy Houngbédji, convoqué pour dix (10) heures, s'est présenté à onze (11) heures douze (12) minutes dans la salle de conférence de la CENA (Pièce n° 18).
Il a déclaré être au regret de ne pouvoir procéder à la passation de service pour deux raisons :
- qu'il ne revient pas à l’assemblée plénière de le destituer de son poste de coordonnateur du budget de la CENA ;
- que le cas échéant, procéder à cette passation de service, équivaudrait pour sa part, à une invalidation de son recours devant la Cour constitutionnelle (Pièce n°18).
La saisine de la Cour constitutionnelle n'étant pas suspensive des décisions prises par l'assemblée plénière de la CENA, ce refus de passer service de même que la rétention des documents financiers et comptables constituent une entrave manifestement grave au bon fonctionnement de l'institution électorale.
Conformément à l'article 114 in fine de la Constitution qui fait de la Cour constitutionnelle, l'organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics, la haute juridiction ne manquera pas de constater que le comportement de monsieur Freddy Houngbédji est de nature à ralentir le fonctionnement régulier de la CENA et le processus électoral de 2016.
Qu’il plaise d'enjoindre à monsieur Freddy Houngbédji d'avoir à passer service et à transmettre les documents financiers et comptables à monsieur Basile Fassinou, coordonnateur du budget de la CENA dès notification de la décision à intervenir» ;
Considérant qu’il a joint à sa réponse plusieurs documents ;

Analyse des recours

Considérant que les deux requêtes portent sur le même objet et tendent aux mêmes fins ; qu’il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule et même décision ;
Considérant que les requérants demandent à la Cour d’annuler la décision par laquelle les membres de la CENA ont destitué Monsieur Freddy Houngbédji, de ses fonctions de coordonnateur du budget de l’institution aux motifs pris, de ce que, d’une part, les allégations de faute grave, en l’occurrence les dépassements budgétaires, la gestion solitaire et opaque des ressources, l’attitude de défiance à l’égard du bureau, ne sont pas fondées, d’autre part,
la procédure suivie pour la destitution du coordonnateur du budget n’est pas régulière ;

Sur les malversations financières et autres fautes graves alléguées

Considérant que l’appréciation des faits de malversations financières et autres fautes graves commises par un membre de la CENA, ne relève pas du champ de compétence de la Cour tel que défini par les articles 114 et 117 de la Constitution; que dès lors, il échet pour elle de se déclarer incompétente de ce chef ;

Sur la procédure de destitution du coordonnateur du budget de la CENA

Considérant que les articles 41 alinéas 3 et 4 de la loi n° 2013-06 du 25 novembre 2013 portant code électoral en République du Bénin, 24 du règlement intérieur de la Commission électorale nationale autonome (CENA) disposent respectivement : « Les décisions de la Commission électorale nationale autonome (CENA) sont adoptées par consensus.
A défaut de consensus, il est procédé au vote.
Le cas échéant, la majorité requise est :
- La majorité qualifiée de quatre (04) sur cinq (05) des membres ;
- A défaut, au second tour, la majorité relative des membres présents. » ; « L’assemblée plénière peut…se saisir de toutes questions relatives au fonctionnement régulier de la CENA et au bon déroulement des opérations électorales, sur convocation du président ou à la demande de deux(02) au moins de ses membres. » ;
Considérant que dans sa décision EL 07-017 du 21 mars 2007, la Cour a dit et jugé que : «L’assemblée plénière peut prendre toute décision relative au bon fonctionnement de la CENA, en l’occurrence la destitution dans les formes requises de tout membre du bureau … » ;
Considérant que dans le cas d’espèce, il ressort des éléments du dossier que monsieur Freddy Houngbédji n’a pas été déchu de sa qualité de membre de la CENA, mais plutôt de celle de membre du bureau exécutif de la CENA ; que cette destitution a été régulièrement soumise au vote de la plénière par (03) trois fois et a donné un résultat de trois (03) voix pour et deux (02) contre ;
qu’ainsi, il a été mis fin aux fonctions de monsieur Freddy Houngbédji en qualité de coordonnateur du budget de la CENA dans les mêmes conditions qu’il avait été élu par ses pairs ; que dès lors, il échet pour la Cour de dire et juger qu’il n’y a violation ni du code électoral ni du règlement intérieur de la CENA ;
Sur l’entrave au bon fonctionnement de la CENA née du refus de monsieur Freddy Houngbédji de passer service à son successeur.
Considérant qu’aux termes de l’article 114 de la Constitution : «La Cour constitutionnelle… est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics» ;
Considérant qu’il apparaît dans l’analyse du dossier que monsieur Freddy Houngbédji refuse de passer service à son successeur à la suite de sa destitution ; que par ailleurs, il est constant que le corps électoral a été convoqué par le décret n° 2015-248 du 06 mai 2015 pour le 28 février 2016 aux fins de l’élection présidentielle ; que tout blocage susceptible d’impacter le fonctionnement normal de l’organe chargé de l’élaboration, de la gestion du budget de fonctionnement et du budget d’organisation de cette élection présidentielle est de nature préjudiciable au processus électoral ; que le refus de monsieur Freddy Houngbédji de passer service à son successeur et de mettre ainsi à sa disposition les documents comptables et financiers s’analyse comme une volonté manifeste de paralyser le fonctionnement régulier de la CENA ; que dès lors, il échet pour la Cour, sur le fondement de l’article 114 de la Constitution précité, d’enjoindre à monsieur Freddy Houngbédji de passer immédiatement service et de transmettre tous les documents en sa possession relevant de ses anciennes fonctions de coordonnateur du budget de la CENA à son successeur monsieur Basile Fassinou dès la notification de la présente décision ;

Décidé :

Article 1er : La Cour est incompétente pour connaître des malversations financières et autres fautes commises par un membre de la CENA.

Article 2 : La destitution de monsieur Freddy Houngbédji du poste de coordonnateur du budget de la CENA par l’assemblée plénière de ladite institution ne viole ni la loi électorale ni le règlement intérieur de la CENA.

Article 3 : Monsieur Freddy Houngbédji est tenu de passer immédiatement service dès la notification de la présente décision à son successeur, Monsieur Basile Fassinou.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à monsieur Freddy Houngbédji, à monsieur Nestor Houngbo, à monsieur le président de la Commission électorale nationale autonome (CENA) et publiée au Journal officiel.

Ont siégé à Cotonou, le dix septembre deux mille quinze,

Messieurs Théodore Holo président
Zimé Yérima Kora-Yarou vice-Président
Simplice C. Dato membre
Bernard D. Dégboé membre
Madame Marcelline-C Gbeha Afouda membre
Monsieur Akibou Ibrahim G. membre
Madame Lamatou Nassirou membre

Le rapporteur, Le président,

Simplice Comlan Dato Professeur Théodore Holo