Insertion professionnelle au Bénin: Pour une coordination efficace des dispositifs d'emploi et de redistribution

Il s'appelle Kokou. Il a trente-quatre ans, et le jour où il est entré dans mon bureau, il n'est pas venu demander une aide : il est venu proposer une affaire. Il produit un jus d'ananas de bonne qualité, déjà apprécié de ses clients, avec une capacité de cent cinquante cartons. Il venait de recevoir d'Abidjan une commande ferme de mille cartons. Une commande ferme: ce que tout entrepreneur espère pendant des années, et que beaucoup ne voient jamais. Pour l'honorer, il devait multiplier sa production par près de sept, et il n'en avait pas les moyens. Il cherchait des actionnaires.

Je lui ai d'abord conseillé la prudence : ouvrir son capital pour financer un tel saut, c'était risquer de perdre le contrôle de l'entreprise qu'il avait bâtie. Puis je lui ai dit ce que je crois sincèrement : l'État béninois a mis en place de nombreux instruments pour appuyer les jeunes entrepreneurs. Va voir l'Adpme, l'agence des Pme, elle pourra peut-être t'aider. Il est revenu me voir. L'Adpme lui avait répondu qu'elle ne finançait pas ce genre de projets spontanés.

Un jeune homme qui avait un produit, des clients et une commande ferme était reparti les mains vides du guichet même qui existe pour lui. Ce n'est pas l'agence que je mets en cause : elle a appliqué ses critères. C'est la question que sa réponse m'a laissée, et qui est à l'origine de cette tribune : que manque-t-il à nos nombreux dispositifs pour que tout jeune porteur d'une initiative y trouve sa porte ?

En moins de dix ans, le Bénin s'est doté d'une panoplie d'instruments d'emploi et de protection sociale que peu de pays de la sous-région peuvent aligner. Une agence pour l'emploi et ses programmes d'insertion. Une agence pour les petites et moyennes entreprises et ses projets d'accélération. Une agence pour les investissements et les exportations, adossée à un code des investissements rénové. Une loi qui réserve aux petites entreprises une préférence dans les marchés publics. Un microcrédit qui a touché près de huit cent mille personnes. Un registre social unique, et désormais un programme de transferts monétaires, Gbèssoké, adossé à ce registre. Il faut le dire d'entrée : c'est une ambition, et elle est tenue.

Et pourtant, une question revient dans chaque amphithéâtre, chaque quartier, chaque famille : avec tant de dispositifs, pourquoi tant de jeunes gens repartent-ils, comme Kokou, avec le sentiment qu'il n'existe rien pour eux ? Beaucoup de moyens et peu d'efficacité ? Je ne le crois pas, et je voudrais montrer pourquoi la formule est à la fois injuste et instructive. Injuste, parce que pris un par un, nos dispositifs atteignent leurs cibles, et certains les dépassent. Instructive, parce que la somme de leurs réussites ne fait pas encore une politique.

Notre système ressemble à une gare où les trains partent à l'heure, mais où on aurait oublié le tableau des départs. Chaque convoi est bien entretenu et bien conduit ; le voyageur, lui, erre sur le quai sans savoir lequel le mène où il veut aller, et finit parfois par repartir à pied. Ce qui nous manque n'est pas un train de plus. C'est un tableau, un aiguillage et un contrôleur qui sache, pour chaque voyageur, quel train il va prendre ou qu’il a déjà pris.

Ma thèse tient donc en une phrase : le Bénin n'a pas un problème de dispositifs, il a un problème d'aiguillage. Et un aiguillage coûte infiniment moins cher qu'une voie nouvelle.

La carte que personne n'a dessinée

Commençons par l'exercice que j'ai cherché en vain dans un document public : dresser, sur une seule page, la carte de ce que l'État et ses partenaires offrent à celui qui cherche un emploi, veut créer une activité ou doit sortir de la pauvreté. Je l'ai reconstituée à partir des communications officielles et des rapports des bailleurs. Elle est certainement incomplète, et c'est déjà un résultat : si un économiste qui s'y consacre ne parvient pas à en faire le tour, que dire d'un jeune de vingt-quatre ans à Tanguiéta ?

Ce tableau dit trois choses avant tout commentaire. Il existe au moins trois réseaux de guichets de proximité, dont rien de public n'indique qu'ils partagent un même fichier : les unités locales de promotion de l'emploi de l'Anpe, les Guichets uniques de protection sociale, qui passent de 85 à 120, et les points focaux de l'Adpme auprès des chambres consulaires. Il existe au moins quatre voies pour financer une petite activité génératrice de revenus, avec quatre montants, quatre conditions et quatre listes. Et il existe deux subventions à l'emploi, l'une pour le jeune diplômé dans la petite entreprise, l'autre pour la grande entreprise agréée, qui ne se sont jamais rencontrées dans un même rapport.

Qui a droit à quoi ? Trois parcours

Une carte ne dit rien tant qu'on ne la parcourt pas. Suivons trois personnes, imaginaires mais ordinaires.

Akouavi, 24 ans, peu instruite, mère d'un enfant, vit dans un ménage classé pauvre extrême. Elle a droit à beaucoup, ce qui est une bonne nouvelle. Son ménage peut recevoir les transferts de Gbèssoké et l'appui productif qui l'accompagne ; elle-même peut solliciter un microcrédit Alafia ; son âge la rend éligible à Azôli ; sa famille bénéficie de l'assurance maladie gratuite.

Quatre dispositifs, au moins deux ministères, trois guichets différents, autant d'inscriptions. Elle peut tout recevoir, ou rien, selon la porte à laquelle elle aura frappé en premier et selon la personne qui l'y aura accueillie. Et si elle cumule un don de Gbèssoké, une subvention d'installation d'Azôli et un crédit d'Alafia pour la même activité, nul ne le saura, ni ne saura si cela l'a aidée davantage que sa voisine qui n'a rien reçu.

Sèdjro, 27 ans, titulaire d'une licence en maintenance, porte un projet d'atelier de réparation de motos électriques. Il est trop instruit pour Azôli, qui vise les jeunes peu ou pas instruits. Il n’a pu être recruté dans le cadre du programme spécial d'insertion, qui lui aurait payé deux ans de salaire dans une entreprise. Le Paeb et Rise s'adressent à des Pme déjà constituées et à fort potentiel, qu'il n'est pas encore. Alafia plafonne à deux cent mille francs, ce qui ne paie pas un banc de diagnostic. Il peut créer son entreprise en ligne auprès de l'APIEx ; il n'a ensuite plus personne à qui parler. Sèdjro est précisément le profil que la Nation dit vouloir former, et il tombe entre tous les dispositifs.

Sènami dirige une Pme de douze salariés dans l'agroalimentaire à Bohicon. Elle peut candidater au Paeb, bénéficier de la préférence de cinq pour cent dans les marchés publics, sous-traiter pour une grande entreprise qui y gagnerait cinq points de plus, et accueillir des stagiaires d'Azôli. Mais aucune de ces portes ne lui est présentée comme faisant partie d'un même bâtiment. Elle découvrira l'une par un concurrent, l'autre par un avis d'appel d'offres, la troisième jamais.

Ces trois parcours dessinent le paradoxe. Le plus pauvre a droit à plusieurs dispositifs qui se superposent sans se connaître ; le jeune diplômé porteur de projet n'a droit à presque rien ; et l'entreprise qui pourrait recruter les deux ne voit pas l'ensemble des leviers. Nous retrouvons, dans l'architecture de nos politiques, le chaînon manquant que j'ai décrit dans notre tissu productif : entre le microcrédit de deux cent mille francs et l'accélérateur pour Pme établies, presque rien. C'est dans ce vide qu'est tombé Kokou : trop grand pour le microcrédit, trop petit pour l'accélérateur, exportateur sans avoir la taille des entreprises que sert d'abord l'agence des exportations.

Ce que coûte la dispersion

Ce n'est pas une critique des équipes : chacune fait bien ce qu'on lui a demandé. C'est la description d'un coût que personne n'a mission de mesurer, parce qu'il naît entre les dispositifs et non à l'intérieur de l'un d'eux. Il prend quatre formes.

La première est le double emploi. Quand quatre guichets financent la même petite activité avec quatre listes, certains bénéficiaires sont servis deux ou trois fois et d'autres jamais. C'est exactement le couple d'erreurs que j'ai décrit à propos du registre social unique : à enveloppe fixe, chaque place servie deux fois est une place refusée à quelqu'un d'autre. Le chevauchement n'est pas un gaspillage innocent, il fabrique de l'exclusion.

La deuxième est plus subtile, et les économistes la connaissent bien. Lorsqu'un même public reçoit d'une main un don et de l'autre un crédit, le don affaiblit le crédit. Comment entretenir l’habitude de rembourser un prêt de l’État quand un autre programme du même État subventionne la même activité? Ce n’est pas une question de morale, mais de signaux contradictoires. La culture du remboursement, que la microfinance met des années à construire, peut se défaire en une saison si les instruments ne sont pas articulés : le don doit précéder le crédit, comme dans Gbèssoké, non le concurrencer.

La troisième est l'ignorance de ceux qui en auraient besoin. Un dispositif que l'on ne connaît pas n'existe pas pour celui qui le cherche. Le programme spécial d'insertion a enregistré 63 728 candidats éligibles, mais seulement 15 501 postes, et ses 8 371 postes non pourvus rappellent que la rencontre entre offre et demande ne va jamais de soi. Une étude de terrain de 2024 rapporte que trois bénéficiaires ruraux sur quatre de l'assurance maladie Arch en ignoraient le fonctionnement. Et selon Afrobaromètre, 68 % des jeunes Béninois souhaitent créer leur entreprise : combien d'entre eux savent qu'il existe une agence des Pme, et ce qu'elle peut faire pour un projet qui n'est pas encore une entreprise ? Or le coût de l'information n'est pas neutre. Il pèse le plus lourd sur ceux qui ont le moins de relations, le moins de connexion et le moins de temps : la dispersion est régressive. Les dispositifs finissent par servir d'abord ceux qui savent déjà où frapper, ce qui est exactement l'inverse de leur raison d'être.

La quatrième est l'aveuglement de l'État lui-même. Chaque dispositif publie son taux de réussite, et plusieurs dépassent leur cible. Mais aucun document ne répond à la seule question qui intéresse le contribuable : combien coûte, tous dispositifs confondus, un jeune durablement en emploi ou un ménage durablement sorti de l'extrême pauvreté, et quel enchaînement d'instruments y conduit le mieux ? Nous savons évaluer des programmes ; nous ne savons pas encore évaluer des parcours.

Pourquoi personne n'est fautif

Il serait facile de chercher un coupable, et ce serait inutile. La dispersion n'est la faute de personne ; elle est le produit d'une logique que chacun suit rationnellement.

Nos dispositifs sont nés par strates. Chaque fois qu'un problème a été nommé, le chômage des diplômés, l'exclusion des jeunes peu instruits, la fragilité des femmes, la faiblesse des Pme, on lui a répondu par un instrument dédié, avec sa structure, son budget et souvent son partenaire financier. C'est la bonne réponse à chaque problème pris isolément, et c'est ainsi que l'on construit une mosaïque.

La logique des projets renforce la tendance. Un projet financé par un bailleur arrive avec son unité de coordination, son cadre de résultats, sa plateforme numérique, sa date de clôture et ses missions de supervision. Il est jugé sur ses propres indicateurs, et il a raison de les atteindre. Les économistes parlent ici d'un problème à principaux multiples: lorsqu'un agent rend compte à plusieurs mandants, chacun avec ses objectifs, il optimise ce que chacun mesure, et personne ne mesure ce qui se passe entre eux. Aucun cadre de résultats ne récompense un projet pour avoir orienté un bénéficiaire vers le dispositif d'un autre ministère. L'orientation, qui est pourtant le cœur de l'affaire, n'est l'indicateur de personne.

Le même mécanisme explique que deux subventions à l'emploi coexistent sans se regarder. Le programme spécial d'insertion paie le salaire d'un jeune diplômé dans une petite entreprise ; le code des investissements réduit de moitié ou des quatre cinquièmes le versement patronal sur salaires des entreprises agréées. Les deux soutiennent l'emploi salarié, l'un par la dépense, l'autre par la dépense fiscale. Je n'ai trouvé nulle part un document qui rapporte l'un et l'autre au nombre d'emplois créés, ni qui se demande lequel crée un emploi au moindre coût. Ce n'est pas une négligence : ils relèvent de deux ministères, de deux lois et de deux écritures budgétaires.

Cette lecture a une conséquence importante : on ne corrige pas un défaut de coordination en ajoutant un dispositif, ni en supprimant ceux qui fonctionnent. On le corrige en donnant à quelqu'un la mission, l'information et l'intérêt de regarder l'ensemble.

Cinq demandes pour passer de la mosaïque à l'échelle

Je ne propose ni de créer une agence de plus, ni de fusionner celles qui existent. Chacune a son métier, et une fusion précipitée détruirait des savoir-faire sans garantir la coordination. Je propose de les faire travailler ensemble, pas à pas, en commençant par ce qui coûte le moins.

1. Dessiner et publier la carte. Un catalogue national unique des dispositifs d'emploi, d'entrepreneuriat et de protection sociale, tenu à jour : pour chacun, le public visé, les conditions, le montant, le guichet, le calendrier et le contact. Il doit exister sur une page en ligne, sur papier dans chaque mairie et sur les radios communautaires, dans nos langues. Mieux encore, un simulateur d'éligibilité : on y entre son âge, son niveau d'études, sa commune et son projet, et il répond « voici les portes qui vous sont ouvertes ». C'est une dépense de quelques mois de travail. C'est aussi le tableau des départs qui manque à notre gare.

2. Un identifiant, un dossier. Le numéro personnel d'identification existe. Qu'il devienne la clé commune de tous les dispositifs, de sorte qu'une personne ne déclare qu'une fois ce qu'elle est et ce qu'elle a reçu. Le croisement permettra de repérer les cumuls injustifiés et, surtout, de suivre les parcours : savoir enfin si le ménage passé par Gbèssoké rembourse mieux son microcrédit, si le jeune passé par Azôli crée plus souvent une entreprise. Ce partage ne vaut que s'il protège : chaque dispositif ne voit que ce dont il a besoin, chaque consultation est tracée, et l'Autorité de protection des données personnelles en contrôle l'usage, comme je l'ai demandé pour le registre social unique.

3. Pas de mauvaise porte. Dans chaque commune, les unités locales de l'Anpe, les Guichets uniques de protection sociale et les points focaux de l'Adpme doivent adopter un protocole commun d'accueil et d'orientation : quel que soit le guichet où entre un citoyen, il en ressort inscrit et orienté vers le bon dispositif, avec un rendez-vous. Kokou est entré par une porte et en est ressorti avec un « non » ; il aurait dû en ressortir avec une adresse. À terme, ces guichets peuvent partager un même toit, une maison de l'emploi et de la solidarité par commune, sans perdre leur rattachement. Et l'orientation réussie doit devenir un indicateur de résultat pour chacun, faute de quoi personne n'y consacrera de temps.

4. Une échelle plutôt qu'une mosaïque. Ordonnons les instruments en échelons successifs, avec des passerelles explicites : le transfert et l'appui productif de Gbèssoké pour stabiliser le ménage ; le microcrédit pour amorcer l'activité; la formation et le stage d'Azôli pour qualifier ; l'accompagnement de l'Adpme pour faire grandir; la préférence dans les marchés publics et le code des investissements pour changer d'échelle et le Psie pour faire recruter les diplômés qualifiés. Chaque sortie d'un échelon doit ouvrir l'accès au suivant, au lieu de couper les droits. Il faut surtout construire l'échelon qui manque : un appui (crédit d'équipement, préfinancement adossé à une commande ferme, accompagnement) pour le jeune diplômé porteur de projet et la micro-entreprise d’un à neuf salariés, entre les deux cent mille francs d'Alafia et les Pme établies du Paeb. C'est là que se trouvent Kokou, Sèdjro et des dizaines de milliers d'autres.

5. Un pilote et un tableau de bord. La coordination ne se décrète pas, elle s'organise. Une instance légère, placée auprès du ministère chargé du Développement et réunissant les ministères et agences concernés ainsi que les partenaires techniques et financiers, pourrait publier chaque année un seul rapport : pour chaque dispositif, le coût par bénéficiaire, le résultat à douze mois, la part de bénéficiaires communs avec les autres, et la part effective des marchés publics attribués aux Mpme. Les partenaires financiers ont tout intérêt à y souscrire : un indicateur commun d'orientation et de parcours dans leurs cadres de résultats coûterait peu et vaudrait plus que dix indicateurs isolés.

Une coordination, non une réorganisation

Revenons à la question de départ : beaucoup de moyens et peu d'efficacité ? La réponse est plus exigeante et plus encourageante à la fois. Plus exigeante, parce que l'efficacité d'un ensemble ne se décrète pas en additionnant celle de ses parties. Plus encourageante, parce que le plus coûteux est fait : les agences existent, les programmes tournent, les équipes savent faire. Ce qui reste à construire est léger, une carte, une clé, un protocole, une échelle, un tableau de bord, et c'est précisément ce qui décuplera le rendement de tout le reste.

Coordonner n'est pas centraliser. C'est faire en sorte que chaque guichet sache ce que fait l'autre, que chaque citoyen sache à quelle porte frapper, et que l'État sache ce que ses milliards produisent ensemble. Le jeune qui dit « il n'y a rien pour moi » a souvent tort sur les faits; il a raison sur l'expérience. Kokou avait un produit, des clients et une commande ; il ne lui manquait qu'un chemin. Or une commande ferme n'attend pas: celle qui n'est pas honorée au Bénin le sera ailleurs, avec les emplois qui y sont liés. C'est cette expérience qu'il faut changer, et elle ne changera pas par un dispositif de plus, mais par un chemin entre ceux qui existent.

Le Bénin n'a pas besoin de nouveaux trains. Il a besoin d'un tableau des départs, d'un aiguillage et de quelqu'un pour vérifier que chaque voyageur arrive à destination. Multiplier les dispositifs, c'est agir ; les faire converger, c'est gouverner.

Je termine, comme à mon habitude, par une offre plutôt que par une conclusion. Dresser la carte complète des dispositifs, construire le simulateur d'éligibilité, estimer les cumuls et les coûts par parcours : tout cela relève de l'économie appliquée, et l'école que je dirige y forme ses étudiants. L'Eneam se tient à la disposition des ministères, de l'Anpe, de l'Adpme, de l'APIEx, du Fonds national de la microfinance et des partenaires techniques et financiers pour y prendre part, avec quiconque voudra s'y joindre.

Economiste, ENEAM / Université d'Abomey-Calavi