Régionalisation du développement au Bénin: Ce que la nouvelle carte peut rapporter en croissance économique et en redistribution ?

Il existe en économie publique une question plus ancienne que la décentralisation et plus concrète qu’elle: à quelle échelle une politique produit-elle le plus d’effet ? Wallace Oates lui a donné en 1972 une réponse d’une simplicité désarmante. Un bien public doit être fourni au plus petit échelon qui en internalise à la fois les bénéfices et les coûts, ce que Mancur Olson appelait l'équivalence fiscale. Les juristes y reconnaîtront un cousin de la subsidiarité. L'économiste ajoute seulement que la règle joue dans les deux sens : elle commande de descendre quand les préférences diffèrent, et de monter quand les retombées débordent. Autrement dit, trop petit, et les retombées débordent sur le voisin. Or, personne ne finance ce dont un autre profitera. Trop grand, et l’on impose la même règle à des besoins différents. Entre ces deux erreurs, il existe une échelle optimale et juste, et elle n’est pas la même selon qu’il s’agit d’une école, d’une route de désenclavement, d’un bassin versant ou d’une zone industrielle.

Au Bénin, entre la commune et la nation, il n’y avait rien. Or, la commune est trop petite pour une zone industrielle, pour un bassin d’emploi, pour une voie d’évacuation des récoltes ; la nation est trop vaste pour voir ce qui fait l’avantage comparatif de Kandi plutôt que de Comè. Le département, lui, est une circonscription administrative, non une unité économique : il représente l’État, il n’investit pas. Entre les deux, un étage manquait. Les six pôles de développement territorial occupent précisément et justement cet étage.

Ce qui est acquis, et qu’il faudrait rappeler

Avant d’examiner ce que cet étage peut produire, il faut rendre à la décennie écoulée ce qui lui revient. Le chemin parcouru en dix ans n’est pas contestable : une croissance passée de 1,8 % en 2015 à près de 8 % en 2025, un revenu par habitant qui gagne la moitié de sa valeur, plus de trois mille kilomètres de routes bitumées, deux mille trois cent cinquante kilomètres de fibre optique, vingt mille emplois directs à Glo-Djigbé, près de quatre cents milliards de francs transférés aux soixante-dix-sept communes par le Fonds d’appui au développement des communes, auquel succède désormais le Fonds d’investissement communal.

Le projet présenté pour 2026-2033 par le candidat Wadagni dit lui-même pourquoi il faut maintenant changer de méthode : la logique nationale a produit ce qu’elle pouvait produire, et l’extrême pauvreté touche encore un tiers de la population. Le tournant territorial vise la bonne faille : au Bénin, la première inégalité n’est ni de revenu ni de génération, elle est de géographie. Le Couffo affiche 54,1 % de pauvreté et l’Atacora 53,1 %, quand

l’Ouémé est à 16,0 % et le Littoral à 18,3 %. Trente-huit points d’écart à l’intérieur d’un pays que l’on traverse en une journée de route.

La carte a changé, et le changement n’est pas anodin

Encore faut-il savoir de quelle carte l’on parle, car il y en a désormais deux. Le Programme annonçait six pôles construits sur des paires de départements: Atacora-Donga, Borgou- Alibori, Zou-Collines, Mono-Couffo, Atlantique-

Littoral, Ouémé- Plateau. Le document d’orientation et de cadrage présenté le 23 septembre 2026 au palais de la Marina retient une autre carte : Nord-Ouest, Nord-Est, Centre, Sud-Est, Sud-Ouest et Grand-Nokoué.

Trois des six pôles sont les mêmes paires, simplement rebaptisées?: Atacora-Donga devient le Nord-Ouest, Borgou- Alibori le Nord-Est, Zou-Collines le Centre. Les trois autres sont recomposés. Le pôle Grand-Nokoué extrait cinq communes (Cotonou, Abomey-Calavi, Porto-Novo, Ouidah et Sèmè-Kpodji) de ce qui aurait été l’Atlantique-Littoral et l’Ouémé-Plateau?; il laisse derrière lui un pôle Sud-Ouest de dix-huit communes, où le Mono et le Couffo sont rejoints par les six communes restantes de l’Atlantique, et un pôle Sud-Est de douze, où le Plateau est rejoint par les sept communes restantes de l’Ouémé. Deux départements se trouvent ainsi coupés, et deux seulement?: l’Atlantique et l’Ouémé. Ce choix n’est pas un ajustement de frontières : c’est un choix de théorie économique, et il vaut la peine d’être examiné.

Pourquoi séparer la métropole est une bonne décision

Ce déplacement du trait n’est pas une commodité administrative?; il obéit à une logique que l’économie sait nommer. Cotonou, Abomey-Calavi, Sèmè-Kpodji, Porto-Novo et Ouidah ne forment pas cinq économies voisines: elles forment une seule. Un même marché du travail, dont les habitants traversent chaque matin des limites communales pour aller travailler ; un même marché foncier, où le prix du terrain à Calavi se lit dans la saturation de Cotonou ; un même réseau de transport, un même bassin d’ordures, un même problème d’eau. Ce sont des problèmes d’agglomération, et un problème d’agglomération ne se résout ni à l’échelle d’une commune, qui n’en maîtrise qu’un morceau, ni à l’échelle d’un département, dont la frontière coupe l’agglomération en deux.

Reconnaître un périmètre métropolitain est ce que l’économie urbaine recommande, et le Bénin le fait aujourd’hui. La conséquence est double, et les deux moitiés sont bonnes. D’une part, les cinq communes traiteront ensemble ce qu’elles ne pouvaient traiter qu’ensemble. C’est l’intercommunalité en action. D’autre part, et c’est peut-être le plus important, les cinq autres pôles sont libérés : un pôle qui aurait contenu Cotonou aurait été un pôle consacré à Cotonou, et les arbitrages du Mono ou du Couffo s’y perdraient.

Une propriété plus discrète mérite d’être relevée, parce qu’elle décide de tout ce qui suivra : les six pôles forment une partition exacte du territoire communal. Treize communes au Nord-Ouest, quatorze au Nord-Est, quinze au Centre, douze au Sud-Est, dix-huit au Sud-Ouest et cinq au Grand-Nokoué : le compte tombe juste sur soixante-dix-sept. Aucune commune n’est coupée, aucune n’appartient à deux pôles, aucune n’est oubliée. Cela peut sembler évident ; cela ne l’est pas. Un découpage qui n’est pas une réunion d’unités existantes est un découpage dont on ne peut calculer ni la population, ni le produit, ni la pauvreté, ni la dépense publique. C’est un découpage que l’on ne peut pas budgéter. Pour celui-ci, on le peut. Il faut protéger cette propriété comme on protège un actif.

Et pourquoi c’est aussi le risque principal

Ce qui fait la force de ce découpage en fait aussi la fragilité. Le modèle repose, de l’aveu même du Programme, sur le fait de « laisser au secteur privé l’espace nécessaire », l’État se concentrant sur un socle commun d’infrastructures, de capital humain, d’appui aux entreprises locales et d’incitations. Or ce que la nouvelle carte isole dans un pôle, c’est exactement la densité de secteur privé du pays. Retirez ces cinq communes, et vous retirez l’essentiel des entreprises formelles, des agences bancaires, des cabinets, des importateurs et de l’assiette fiscale. Les cinq autres pôles reçoivent le même modèle avec beaucoup moins de quoi y répondre.

S’y ajoute une difficulté de seuil que l’on ne peut pas contourner. Les économies d’agglomération ne sont pas linéaires : en dessous d’une densité critique, six grappes à demi-échelle ne produisent pas le sixième de l’effet d’une grappe qui fonctionne; elles ne produisent presque rien. Exiger de chaque pôle une industrie structurante, une ville et un village de splendeurs et un moteur d’innovation, c’est appliquer un gabarit identique à des territoires qui ne se ressemblent pas. Or la spécialisation ne naît pas d’un gabarit : elle naît des différences. Le Programme, à sa décharge, est plus fin que le slogan, puisqu’il prévoit trois composantes communes (industrie, tourisme, innovation) et une composante spécifique aux avantages du territoire. C’est cette quatrième composante qui porte l’avantage comparatif; ce sont les trois premières qui portent le risque de duplication. Six campus d’innovation là où il y a de la place pour deux, ce n’est pas de l’équité territoriale: c’est de la dispersion.

Vient enfin la question de la séquence, et elle est décisive. À règle identique et à calendrier identique, le pôle qui décollera le plus vite sera celui qui en avait le moins besoin. Ce n’est pas une intuition. Nos travaux d’économétrie spatiale sur les soixante-dix-sept communes montrent que la distance à Cotonou rend compte de 78 % des écarts de développement dans le sud et de 48 % seulement dans le nord : le désenclavement est le bon levier en dessous, un levier insuffisant au-dessus. Ils montrent aussi que les quatre départements du nord concentrent près de 70 % du déficit de développement, et que le test de convergence entre communes ne détecte aucun rattrapage. Dix ans d’égalité de traitement appliquée à des territoires inégaux ont mécaniquement reproduit l’inégalité ; seule l’équité de séquence la corrige. Le socle commun doit être avancé au nord, non déployé partout au même rythme.

Cinq grilles sur le même sol

Avancer le socle au nord suppose encore de savoir qui décide, et sur quel périmètre. C’est là que le terrain se complique. La question que l’on m’a posée le plus souvent depuis l’annonce est celle-ci: que deviennent les douze directions départementales de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche, et les sept agences territoriales de développement agricole ? Elle mérite d’être prise au sérieux, car elle touche au cœur du problème.

Faisons le compte de ce qui découpe aujourd’hui le territoire béninois. Soixante-dix-sept communes. Douze départements et leurs préfectures. Douze directions départementales de l’agriculture. Sept pôles de développement agricole, administrés par des agences territoriales créées par le décret n° 2016-681 du 7 novembre 2016 et découpés sur des critères agroécologiques. Et désormais six pôles de développement territorial. Cinq grilles sur le même sol. Une seule chaîne d’emboîtement tient d’un bout à l’autre?: celle des communes dans les pôles. Les pôles eux-mêmes ne s’emboîtent pas dans les départements, puisque le Grand-Nokoué en coupe deux. Et la grille agricole ne s’emboîte ni dans les départements ni dans les pôles?: son pôle côtier couvre à lui seul l’Ouémé, l’Atlantique et le Mono, soit trois pôles territoriaux.

Un producteur de Tchaourou relève donc d’une commune, d’une préfecture, d’une direction départementale dont le périmètre est le département, d’une agence territoriale dont le périmètre est agroécologique, et maintenant d’un pôle dont le périmètre est un ensemble de communes géographiquement regroupées. Le coût de coordination qui en résulte n’est pas additif : il est combinatoire. Chaque projet doit être validé sur des périmètres qui ne coïncident pas, et chaque statistique doit être reconstruite pour chaque grille.

La réponse n’est pas une institution de plus. Elle tient en deux règles, qu’il faut distinguer parce qu’elles ne disent pas la même chose. La règle d’emboîtement est une contrainte de géométrie?: tout nouveau périmètre est une réunion d’unités entières déjà existantes, ce qui le rend agrégeable, donc budgétable. La règle du guichet unique est une contrainte de finance?: un seul découpage porte l’argent. Les six pôles satisfont la première?; les sept périmètres agricoles, qui ne s’emboîtent ni dans les départements ni dans les pôles, ne la satisfont pas. Deux issues sont alors possibles, et toutes deux sont acceptables. Ou bien la carte agricole est redessinée comme réunion de pôles. Ou bien, et c’est probablement plus sage, car l’agro-écologie a ses raisons que l’administration ne connaît pas, la grille agricole est explicitement déclarée technique, sans autorité budgétaire, l’argent ne circulant que sur la grille emboîtée. Ce qu’interdit la seconde règle, et qu’il ne faut surtout pas faire, c’est que deux découpages portent simultanément de l’argent sur le même territoire : c’est la définition même d’une dépense que personne ne peut évaluer.

Le délégué général : un coordonnateur sans budget

Une règle, cependant, ne s’applique pas toute seule?; il y faut quelqu’un. Chaque pôle sera dirigé par un délégué général, dont l’installation est annoncée pour le quatrième trimestre 2026. Il est précisé que les préfets conservent la représentation de l’État et la tutelle administrative, et les maires leurs compétences décentralisées. Autrement dit, le délégué général n’a ni compétence propre, ni assiette fiscale propre, ni mandat électif. Il coordonne.

J’ai eu l’occasion d’écrire ici même, à propos du Sénat, que la science politique disposait d’un outil d’une remarquable économie de moyens: la théorie des joueurs à véto de George Tsebelis, et sa règle d’absorption. Elle s’applique mot pour mot au territoire. De deux choses l’une. Ou bien les préférences du délégué général sont déjà contenues dans celles des acteurs présents, et il n’ajoute rien : il ajoute une signature, non une décision. Ou bien ses préférences sont distinctes, et il n’a aucun instrument pour les imposer : il devient alors un point de passage obligé, c’est-à-dire, dans le vocabulaire de Tsebelis, un joueur à véto de plus dans une chaîne qui en comptait déjà assez. Ni l’une ni l’autre de ces deux issues n’est de la coordination.

Que faudrait-il pour que le délégué général soit vraiment un coordonnateur ? Surtout pas des compétences : lui transférer des compétences reviendrait précisément à créer le véto que l’on veut éviter. Trois choses suffiraient, et elles sont modestes. Une ligne budgétaire propre, si modeste soit-elle, parce qu’un acteur qui n’alloue rien n’arbitre rien et que l’on n’écoute pas longtemps celui qui n’a rien à donner?; mais une ligne de fonctionnement et d’études, non un guichet d’investissement, car un pôle qui recevrait des crédits de projet deviendrait précisément le second découpage porteur d’argent que la règle interdit. Un contrat de performance portant sur la convergence, qui s’ajoute aux contrats que le Programme annonce entre l’État et les communes sans s’y substituer, et qui n’emporte aucun versement au pôle. Et un mandat d’information: le droit, et le devoir, de publier chaque année un compte territorial consolidé de son pôle, à savoir la dépense publique réellement exécutée, par source et par commune, et non la dépense votée. Un coordonnateur qui n’a pas d’argent doit au moins avoir des chiffres. Ce n’est pas un lot de consolation: celui qui publie les écarts finit par être consulté sur la façon de les réduire.

Et s’il conduisait les projets phares??

Une hypothèse circule, et elle déplace tout le raisonnement qui précède?: le délégué général ne se contenterait pas de coordonner, il conduirait les projets phares de son pôle dans les quatre composantes : industrie, tourisme, innovation et la composante spécifique au territoire. S’il en est ainsi, la première de mes trois conditions est satisfaite avant d’avoir été demandée. Un délégué qui porte un portefeuille de projets n’est plus un coordonnateur sans argent?: c’est un opérateur, et l’on écoute un opérateur. Il faut donc commencer par dire que cette hypothèse répond à l’objection principale.

Elle en soulève aussitôt une autre, et mieux vaut la poser tôt. Les quatre composantes ne sont pas des terrains vierges?: chacune a déjà son agence. L’industrie a sa zone de Glo-Djigbé et l’agence qui promeut l’investissement (APIEx). Le tourisme a l’agence nationale qui porte les patrimoines et les sites. L’innovation a Sèmè City et l’agence du numérique. Quant à la quatrième, celle qui doit porter l’avantage comparatif, elle désignera dans la plupart des pôles l’agriculture — et c’est là que l’encombrement est le plus dense. Le secteur est organisé depuis dix ans autour de sept pôles de développement agricole administrés par des agences territoriales, flanqués de cinq sociétés spécialisées (mécanisation, semences, aménagement et irrigation, agrégation, aviculture), d’une agence pour l’élevage des ruminants et d’un fonds national de développement agricole. Ces dispositifs ne sont pas des coquilles vides : ils ont des équipes, des budgets, des programmes engagés et, pour plusieurs d’entre eux, une décennie d’existence.

Confier au pôle les projets phares de ces quatre domaines, c’est donc ouvrir un second guichet là où il en existe déjà un. L’économie publique connaît bien cette configuration et lui attribue trois coûts. Le premier est le dédoublement des frais fixes?: deux équipes, deux procédures de passation des marchés, deux systèmes de suivi sur le même territoire et parfois sur le même chantier. Le deuxième est celui de la ressource commune?: lorsque deux administrations peuvent financer le même projet, chacune puise dans le même contribuable sans en supporter seule le coût politique, et la dépense totale dépasse ce que l’une ou l’autre aurait engagé isolément. Le troisième est le plus grave parce qu’il est le moins visible?: la dilution de la responsabilité. À deux guichets pour un même projet, le succès a deux parents et l’échec est orphelin.

S’y ajoute un mécanisme décrit plus haut, et que cette hypothèse amplifie. Un délégué général évalué sur des résultats visibles voudra ses quatre projets, dans les quatre composantes, et il les voudra dans son pôle. Multiplié par six, c’est exactement l’universalisme?: vingt-quatre projets phares retenus parce que chacun est le projet favori de quelqu’un, et non parce que chacun a été comparé aux autres.

La solution ne consiste pas à choisir entre le pôle et l’agence, car les deux sont utiles et aucun ne peut faire le travail de l’autre. Elle consiste à partager non par secteur, mais par fonction. À l’agence le métier?: la norme technique, l’expertise de filière, le programme national, la qualité de l’ouvrage. Au pôle l’arbitrage territorial?: quel projet, où, dans quel ordre, et en complémentarité de quoi. Le pôle décide de la file d’attente, l’agence exécute. Et la règle budgétaire s’énonce exactement comme celle des périmètres?: un seul guichet porte chaque projet, et il est nommé avant le premier franc, non après le premier différend.

Cette répartition a un avantage que l’on n’aperçoit pas tout de suite. Elle donne au délégué général un pouvoir réel sans lui conférer une compétence sectorielle, donc sans créer le joueur à véto que l’on cherchait à éviter. Arbitrer une file d'attente, c'est ordonner ; ce n'est pas empêcher, à condition que la file soit publiée, car un rang que l'on n'atteint jamais est un refus qui ne dit pas son nom.

La régionalisation produira-t-elle plus de croissance??

La question mérite d’être traitée avec les instruments qui existent. L’économie publique appelle cela le problème d’affectation. Imaginons trois territoires qui ne demandent pas la même chose : une voie d’évacuation ici, un centre de formation là, une retenue d’eau ailleurs. Si la quantité est décidée au niveau national à la majorité, c’est le point idéal de l’électeur médian qui s’impose à tous?: trop pour ceux qui en voulaient moins, trop peu pour ceux qui en voulaient davantage. Si chaque territoire choisit la sienne, chacun obtient ce qu’il demande. Le gain de la décentralisation, c’est très exactement la perte de bien-être que l’uniformité nationale faisait subir aux territoires dont les besoins s’écartaient le plus de la moyenne.

Ce gain n’est pas le même partout. Il est d’autant plus grand que les besoins s’écartent les uns des autres. Or il y a, au Bénin, trente-huit points de pauvreté entre le Couffo et l’Ouémé, et une économie sahélienne au nord qui n’a presque rien de commun avec une économie portuaire au sud. Les points idéaux sont très éloignés les uns des autres, et le gain potentiel de l’affectation territoriale est donc considérable. C’est le meilleur argument économique en faveur de cette réforme, et il est plus solide que tout le vocabulaire des pôles et des filières. «?Chaque département avec ses spécificités?» n’est pas une formule de communication?: c’est l’énoncé exact d’un théorème.

Ce gain est pourtant conditionnel, et les conditions sont au nombre de trois. La première est informationnelle. Le gain n’existe que si l’échelon territorial connaît les besoins locaux mieux que le centre et peut y répondre. Tiebout avait imaginé en 1956 un mécanisme élégant?: les habitants votent avec leurs pieds, se déplacent vers la juridiction dont le panier de services et d’impôts leur convient, et révèlent ainsi leurs préférences sans qu’aucun bulletin soit déposé. Ce mécanisme suppose une mobilité forte, une information complète et un grand nombre de juridictions?; aucune de ces trois conditions n’est réunie chez nous, et six pôles ne feront jamais un marché de juridictions. La révélation devra donc venir d’ailleurs. Elle a, heureusement, un véhicule déjà prévu?: le budget participatif obligatoire et les comités citoyens de suivi que le Programme annonce. Ce que l’on prend pour un supplément d’âme démocratique est en réalité la pièce technique sans laquelle le gain d’affectation n’existe pas.

La deuxième condition tient aux retombées. Plus une juridiction est petite, plus il est probable que les bénéfices de ce qu’elle finance débordent sur ses voisines?: une route, un centre de formation, une zone industrielle ne s’arrêtent pas à la limite du pôle. Chacun sous-investit alors dans ce qui profite à l’autre, et l’ensemble investit moins qu’il ne le devrait. L’instrument correspondant est connu de longue date?: la subvention de contrepartie, qui abaisse le prix relatif de la dépense dont les effets rejaillissent au-delà du périmètre. Il faut donc, au sein d’un même fonds, deux guichets et non un seul?: un guichet forfaitaire pour l’équité entre pôles, un guichet de contrepartie pour les investissements à retombées. Cela ne contredit pas la règle énoncée plus haut?: c’est le fonds qui ouvre deux guichets, et chaque projet n’en mobilise qu’un. Les confondre, c’est perdre l’un des deux effets.

La troisième condition est la plus délicate, parce qu’elle contredit une apparence de justice. Lorsque des biens publics locaux sont décidés à l’échelon supérieur par des représentants de territoires, la théorie prévoit deux issues et aucune n’est bonne. Ou bien une coalition de territoires se forme et fait financer par les autres ce qu’elle s’attribue. Ou bien, pour éviter ce risque, les représentants adoptent une norme d’universalisme?: chacun obtient son projet favori, tous les projets sont retenus, et le coût est réparti sur l’ensemble du pays. Le modèle de Schwartz (1994) décrit le mécanisme sans indulgence?: l’électeur ignore le coût, qui est national?; le représentant ne vise que sa réélection?; et l’on finance ainsi des équipements que chaque territoire, s’il devrait les payer lui-même, aurait refusé. Une industrie structurante, une ville de splendeurs et un moteur d’innovation dans chacun des six pôles?: c’est la définition même de l’universalisme. On mesure ici ce que vaut la quatrième composante décrite plus haut?: elle est la seule protection écrite contre ce mécanisme, et elle ne protège que d’un quart.

Ma réponse à la question en sous-titre est donc oui, mais sous condition, et la condition tient en une phrase?: la régionalisation produira de la croissance si le pôle sert à révéler ce que le centre ne voit pas, et n’en produira pas s’il sert à répliquer six fois ce que le centre a décidé. Dans le premier cas, on gagne tout l’écart entre l’uniformité et la diversité. Dans le second, on paie six fois le même équipement.

Produira-t-elle plus de redistribution??

Ici ma réponse est plus sévère, et je préfère la donner avant de l’argumenter?: non, pas par elle-même, et peut-être le contraire. La raison n’est pas propre au Bénin?; c’est l’un des résultats les mieux établis de l’économie publique. La redistribution est la fonction qui se décentralise le plus mal.

Le mécanisme est simple et implacable. Une juridiction qui redistribue attire ceux qui reçoivent et repousse ceux qui paient. Plus les hommes et les capitaux sont mobiles, plus l’effet joue vite, et une collectivité généreuse finit par se retrouver avec les charges sans l’assiette. Les travaux consacrés au tri de Tiebout le montrent sans ambiguïté. Dans le comté de Los Angeles, entre 1950 et 1970, les trente municipalités nouvellement créées étaient presque toutes plus homogènes en revenu que le comté lui-même, et l’étude qui les a examinées attribue largement leur formation à une préférence commune pour des impôts plus faibles et pour l’évitement des dépenses de redistribution des villes plus anciennes.

Des résultats convergents ont été obtenus dans la région de Boston. Le tri produit de l’homogénéité à l’intérieur des juridictions et de l’hétérogénéité entre elles. Autrement dit, décentraliser la redistribution ne la déplace pas?: elle la détruit.

Le second résultat est plus dérangeant encore, et il vise directement notre pôle métropolitain. Une collectivité qui a atteint sa taille optimale a intérêt à n’admettre que des entrants apportant plus que la moyenne, et elle dispose pour cela d’un instrument discret?: la règle d’urbanisme (taille minimale des parcelles, normes de construction) qui filtre par le prix ce que nul n’oserait filtrer par le droit. Je n’impute d’intention à personne?: je décris une incitation, et elle existera le jour où le Grand-Nokoué aura une autorité et un budget. Ajoutons que le marché foncier fait déjà ce travail à Cotonou et à Abomey-Calavi sans qu’aucune autorité ait eu à le décider.

La conclusion s’impose d’elle-même?: la redistribution doit rester une fonction centrale. Le pôle est un excellent périmètre d’exécution et un mauvais niveau de décision. Ce que l’on peut lui confier, c’est de dépenser mieux?; ce que l’on ne peut pas lui confier, c’est de décider combien il reçoit. L’instrument correspondant porte un nom précis?: la subvention inconditionnelle forfaitaire, dont la fonction est de promouvoir l’équité horizontale entre régions en comblant l’écart entre la capacité fiscale d’un territoire et ses responsabilités de dépense. C’est la définition même d’une péréquation. Une précaution l’accompagne, que l’observation a établie?: une subvention accroît la dépense locale bien au-delà de ce qu’un supplément de revenu équivalent produirait ; les économistes appellent cela l’effet de papier tue-mouches, parce que l’argent reste collé là où il tombe. C’est une bonne nouvelle si ce qu’il achète est un bien public?; c’en est une mauvaise si ce qu’il achète est un projet favori. D’où l’importance de la troisième condition énoncée plus haut.

Ma réponse à la question en sous-titre tient donc en deux temps. Non, la carte ne redistribue rien par elle-même. Mais oui, elle rend la redistribution calculable pour la première fois, et ce n’est pas peu, car on ne partage bien que ce que l’on sait compter. Reste à dire d’où viendrait l’argent, et c’est ici que la séparation de la métropole cesse d’être un risque pour devenir une ressource.

Ce que cette carte promet

En séparant la métropole de son arrière-pays, on obtient pour la première fois au Bénin un périmètre contributeur et cinq périmètres bénéficiaires identifiés. Or la valeur du sol, dans ce pays comme ailleurs, est créée là où passent les routes, où se tiennent les marchés et où se trouvent les emplois ; et elle est créée, massivement, dans les cinq communes du Grand-Nokoué. Le programme porte déjà les deux pièces de l’instrument: le cadastre numérique déployé dans les soixante-dix-sept communes, et le partage de la plus-value foncière au profit des communes. Ce qui manque entre elles, je l’ai écrit ailleurs et je le maintiens, c’est une contribution foncière récurrente assise sur la valeur du sol nu, et non sur celle du bâti. Le sol ne se délocalise pas ; le taxer ne décourage pas sa production, puisqu’il n’est pas produit. C’est le prélèvement qui entrave le moins, et le seul qui monte quand la ville s’enrichit.

Levée à l’échelle métropolitaine, avec un taux plancher national pour éviter que soixante-dix-sept taux ne se fassent concurrence, cette contribution aurait un produit. Ce produit serait la ressource naturelle d’un fonds de convergence entre pôles. Reste alors à écrire la règle de répartition, et c’est là que tout se joue. Un fonds qui porte chaque pôle à la moyenne nationale traite de la même façon des territoires qui ne se ressemblent pas : c’est de l’égalité. Un fonds qui pondère sa cible par la population et par un indice de pauvreté va là où sont les gens qui en ont besoin : c’est de l’équité. Les deux règles ne désignent pas les mêmes pôles, et l’écart entre elles se chiffre.

Un dernier obstacle paraissait se dresser devant cette proposition?: faudrait-il créer un fonds de plus?? La réponse est non, et elle figure déjà dans le Programme. Le Fonds d’investissement communal, qui succède au Fonds d’appui au développement des communes, est conçu pour diversifier ses guichets, accueillir des ressources au-delà des seules dotations de l’État et assurer la péréquation des ressources. Le véhicule existe. Il ne lui manque qu’un guichet de plus et une règle de répartition.

Un détail technique décide pourtant du résultat, et il mérite d’être posé. Le Fonds d’investissement communal a pour unité la commune, non le pôle. Deux voies s’offrent alors. Ouvrir un guichet dont l’unité serait le pôle. Ou conserver la commune comme unité de versement et pondérer la dotation par un indicateur de convergence calculé, lui, à l’échelle du pôle. La seconde voie est préférable, et pour une raison qui n’est pas celle que l’on croit. Le pôle étant une réunion de communes entières, un guichet de pôle satisferait parfaitement la règle d’emboîtement?; ce qu’il heurterait, c’est la règle du guichet unique, et surtout il ferait du pôle à la fois celui qui reçoit et celui qui mesure. Or un délégué nommé par décret et doté d’un guichet dispose de ressources sans répondre devant un électorat, et six délégués pourvus chacun du sien, c’est l’universalisme décrit plus haut appliqué à l’investissement. En conservant la commune comme unité de versement, on sépare les deux fonctions?: la commune reste le périmètre qui reçoit, le pôle devient le périmètre qui mesure, et un seul découpage continue de porter l’argent.

Une précaution, enfin, et elle vise le cœur du dispositif. Un fonds qui récompense la mobilisation de ressources propres, c’est l’une des orientations annoncées et elle est saine, récompense mécaniquement les communes qui disposent déjà d’une assiette, c’est-à-dire les cinq du Grand-Nokoué. Les contrats de performance assortis d’un bonus financier ont exactement la même propriété. Prises séparément, ces incitations sont justes. Combinées sans correctif, elles jouent contre la convergence. Il ne s’agit pas d’y renoncer, mais de les apparier?: un guichet qui récompense l’effort fiscal, un guichet qui compense l’écart entre la capacité fiscale d’un territoire et ses charges, et une règle écrite qui dit lequel des deux l’emporte.

Et voici pourquoi la carte importe: la règle d’équité, celle qui pondère la cible par la population et par la pauvreté, n’est calculable que parce que les pôles sont des réunions de communes entières et que chaque commune a un taux de pauvreté. Sans cette propriété, on ne saurait ni qui donne, ni qui reçoit, ni combien. Avec elle, une carte administrative devient une politique de redistribution.

Les doutes de la réforme

Les doutes de la réforme portent sur trois choses seulement. La séquence, car le pôle le mieux doté partira le premier. L’échelle, car en dessous du seuil de densité une grappe ne décolle pas. Et l’instrument, car un coordonnateur sans budget ne coordonne pas, tandis qu’un opérateur qui double une agence existante coordonne mal, et parce que cinq grilles sur le même sol ne peuvent pas toutes porter de l’argent. Aucun de ces trois points n’est une objection à la réforme. Tous les trois sont des conditions de sa réussite, et tous les trois se traitent maintenant, avant l’installation des délégués généraux, plutôt que dans deux ans, quand les habitudes seront prises.

Trois demandes pour le pilotage de la réforme

Les chantiers étant largement ouverts, je me permets de formuler trois demandes. Elles découlent des deux réponses qui précèdent, et aucune n’exige une institution nouvelle.

Publier un compte territorial consolidé par pôle, dès l’installation des délégués généraux. La dépense publique réellement exécutée, par source et par commune, agrégée au pôle, publiée chaque année. On ne pilote bien que ce que l’on mesure, et l’on ne redistribue que ce que l’on sait compter.

Écrire les deux règles. Règle d’emboîtement?: tout périmètre nouveau est une réunion de communes entières. Règle du guichet unique?: un seul découpage porte l’argent, et un seul guichet porte chaque projet. Le pôle arbitre la file d’attente, l’agence sectorielle exécute. Les sept périmètres agricoles doivent alors être raccordés aux six pôles ou déclarés techniques?; et il faut dire ce que deviennent les directions départementales de l’Atlantique et de l’Ouémé, dont le ressort chevauche désormais deux pôles. Sans ces règles, la régionalisation ajoutera une cinquième grille au lieu de simplifier les quatre qui existaient.

Raccorder le Grand-Nokoué au reste du pays. Faire du périmètre métropolitain l’assiette d’une contribution foncière assise sur la valeur du sol, et de son produit la ressource d’un guichet de convergence ouvert au sein du Fonds d’investissement communal, versé aux communes mais pondéré par un indicateur calculé à l’échelle du pôle, selon la population et la pauvreté. C’est le seul dispositif qui transforme la séparation de la métropole en avantage pour ceux qui en sont séparés.

Reste ce que tout cela vise, et qui n’est ni une carte ni une règle. Ailleurs, nous avons montré que les familles béninoises travaillent, souvent plus longtemps et plus durement. Ce qui leur manque n’est pas l’effort : c’est le rendement de l’effort, c’est-à-dire une terre dont on a le titre, une récolte que l’on peut évacuer, un crédit que l’on obtient, un prix que l’on négocie. On ne leur demandera donc pas de travailler plus ; on leur doit de changer leur environnement des affaires. C’est exactement ce qu’un pôle peut faire, et c’est la raison pour laquelle il faut le réussir. 

Economiste, ENEAM / Université d’Abomey-Calavi