Planification communale intégrée: L'un des défis de la décentralisation au Bénin

L’enjeu central de la planification locale au Bénin n’est plus seulement d’élaborer un document de référence pour la mandature communale désormais de sept ans. La planification communale doit produire un instrument de transformation territoriale capable d’assurer les services sociaux de base aux populations, d’orienter les décisions publiques locales et nationales, de coordonner les interventions de l’État et des autres acteurs de la commune, de valoriser les potentialités communales et de mobiliser les ressources. A cela, s’ajoute le déploiement des outils de suivi-évaluation et de reddition de comptes.

Le Plan de Développement Communal doit devenir le contrat stratégique entre le territoire, ses habitants, ses élus, son administration, l’État, les partenaires et les acteurs économiques locaux.

Au Bénin, les Pdc antérieurs ont souvent souffert d’un déficit de réalisme, d’un faible ancrage dans les besoins de services sociaux de base, d’une insuffisante articulation avec les projets de l’État et d’une programmation financière parfois déconnectée des capacités réelles des communes. Le contexte institutionnel, économique, climatique et participatif impose de passer à une nouvelle formule de Pdc : un Pdc probant, territorialisé, économique, climatique, participatif, attractif et orienté emploi.

Dans une perspective doctrinale, Friedmann (1987, Planning in the Public Domain : From Knowledge to Action) rappelle que la planification n’a de sens que lorsqu’elle transforme la connaissance en action publique. Dans le contexte béninois, la connaissance du territoire, des programmes de l’Etat et surtout des attentes des citoyens constitue la clé informationnelle pour produire un bon Pdc sous l’arbitrage des élus de la commune. Healey (1997, Collaborative Planning : Shaping Places in Fragmented Societies) montre, pour sa part, que la planification contemporaine doit organiser la négociation entre acteurs dans des sociétés institutionnellement fragmentées. Cette négociation, dans le cadre du Pdc intégré au Bénin doit inclure le secteur privé, acteur incontournable de la création de richesse et de valeur ajoutée dans le territoire. Cette exigence s’applique pleinement aux communes béninoises : produire une connaissance fine du territoire et la convertir en décisions hiérarchisées, financées, appropriées et évaluables, tel est le nouveau défi que les Pdc doivent relever. Un Pdc qui intègre toutes les stratégies permettant de conduire la gestion de la commune sans qu’il ne soit nécessaire d’en formuler d’autres.

Un contexte national qui oblige les Pdc à changer de formule

La planification locale ne peut être isolée du nouveau référentiel national. La Vision Bénin Alafia 2060 inscrit le pays dans une trajectoire à long terme fondée sur la paix, la bonne gouvernance, la prospérité, le rayonnement culturel et international, et le bien-être commun. Elle affirme aussi une orientation stratégique déterminante pour les communes: le développement équilibré des territoires. Dès lors, le Pdc doit devenir l’outil de déclinaison locale de cette ambition nationale. Il doit dire comment chaque commune contribue, selon ses potentialités, ses contraintes et ses responsabilités, à la transformation structurelle du pays.

Le Programme Wadagni-Talata 2026-2033 renforce cette inflexion en proposant une dynamique d’intervention publique fondée sur six pôles de développement territorial. Cette approche part des avantages comparatifs des territoires, de l’industrialisation, du tourisme, de l’innovation, des infrastructures, du capital humain, de la promotion du tissu local d’entreprises, des mesures incitatives et de l’emploi local. Elle confirme une idée majeure : la croissance nationale ne suffit plus si elle ne se convertit pas en opportunités concrètes dans chaque territoire. Dans cette dynamique, le rôle des communes, collectivités territoriales à la base est davantage renforcé. Il ne saurait y avoir de développement régional durable sans un développement local palpable et qui impacte le quotidien des citoyens. Ce changement d’échelle rejoint les travaux de Sen (1999, Development as Freedom), pour qui le développement ne se réduit pas à la croissance économique, mais correspond à l’expansion effective des capacités humaines. Une commune peut donc afficher des investissements sans produire du développement si ces investissements ne renforcent ni les libertés concrètes, ni l’accès aux services essentiels, ni l’emploi, ni la résilience, ni la capacité des populations à participer aux décisions qui les concernent. Dans ce contexte, le budget communal doit également être un instrument qui finance les services sociaux de base tout en restant ouvert au Partenariat Public-Privé. Le budget doit être un instrument qui impulse la création de la richesse locale en appuyant les acteurs dans la vision de faire accroitre le volume de richesse, source de bien-être pour les habitants et d’élargissement de l’assiette fiscale pour la commune. Dans cette perspective, les lignes doivent bouger dans le budget communal et au niveau des préfectures pour laisser place à l’innovation.

L’Agence Nationale d’Aménagement du Territoire inscrit, de son côté, l’action publique dans une logique de cohérence spatiale, de diagnostic territorial et de valorisation des vocations spécifiques des territoires. L’Agenda spatial, le Système d’Information Territorial, les conférences de territoire et les initiatives de promotion de l’économie des territoires constituent des ressources méthodologiques directement exploitables par les communes. Le Pdc doit désormais dialoguer avec ces outils au lieu d’être rédigé en marge d’eux.

Enfin, l’annonce d’un budget participatif obligatoire dans les communes modifie profondément la relation entre planification, arbitrage et redevabilité. Le citoyen n’est plus seulement une source d’information lors de la phase du diagnostic dans l’élaboration du Pdc ; il devient un acteur de proposition, de délibération, de priorisation et de suivi des projets. Arnstein (1969, A Ladder of Citizen Participation) a montré que la participation n’a de valeur démocratique que si elle dépasse l’information et la consultation symbolique pour donner un pouvoir réel aux citoyens. Le budget participatif communal doit être conçu dans cette perspective.

Les limites à dépasser : pourquoi les Pdc (de 2003 à 2026) produisent souvent peu d’impact ?

Le premier déficit des anciennes générations de Pdc tient à la confusion entre vision, catalogue de projets et pragmatisme financier. Une vision communale peut être ambitieuse sur vingt ou vingt-cinq ans ; un Pdc quinquennal (aujourd’hui septennal) doit, lui, sélectionner un nombre limité de priorités dont la réalisation servira d’effet catalyseur pour les autres investissements. La planification locale devient contre-productive lorsqu’elle inscrit davantage de projets que la commune ne peut en financer. Dans ce cas, l’arbitrage se déplace du conseil de supervision, du conseil communal et des citoyens vers les contraintes opportunistes de l’exécution budgétaire. La définition de la vision doit être un moment à part, une source d’inspiration pour le Schéma Directeur d’Aménagement de la Commune (Sdac) et le Pdc. Il est superflu de définir la vision d’une commune à l’occasion du PDC, sans prendre en compte les exigences du Sdac.

Le deuxième déficit concerne la faiblesse du diagnostic opérationnel. Beaucoup de Pdc décrivent la commune, mais n’établissent pas toujours le lien entre les potentialités et les enjeux de développement. La stratégie de développement doit se baser sur ce lien majeur. Le diagnostic doit également aboutir (Sdac ou Pdc) à un tableau précis des écarts de services par arrondissement, quartier ou village : salles de classe manquantes, points d’eau défaillants, structures de formation technique et professionnelle, centres de santé absents ou sous-équipés, inexistence ou faiblesse du transport public ou du transport en commun, marchés à construire ou à réhabiliter, voies prioritaires à entretenir, éclairage public, assainissement, équipements culturels, équipements sportifs, dispositifs de protection sociale, accessibilité des personnes vulnérables. Or, un Pdc sérieux doit partir d’un inventaire vérifiable des besoins géolocalisés, chiffrés, hiérarchisés et rendus publics. Pour surmonter le cloisonnement des ateliers de diagnostic limités à des unités administratives, il faut, non seulement une étape de priorisation au niveau des arrondissements, mais aussi une diffusion des résultats des diagnostics par unité administrative. Les médias sociaux offrent un éventail de possibilité de diffusion.

Le troisième déficit est l’insuffisante territorialisation des politiques et projets de l’État. Dans une commune, les routes nationales, les marchés modernes, les hôpitaux comme le Chic, les écoles internationales comme Sèmè City, les programmes ou projets touristiques, les zones industrielles, les universités et les programmes agricoles portés par l’État modifient profondément les opportunités locales. Si le Pdc ne les cartographie pas et ne prévoit pas des actions communales de consolidation, de maintenance, d’accompagnement économique ou de communication territoriale, la commune risque de rester spectatrice de transformations qui se déroulent pourtant sur son territoire. C’est ce dispositif qui permet d’anticiper et de marquer la présence communale lors des consultations de l’Etat pour la formulation des politiques publiques nationales. Le Conseil communal doit également exiger sa validation de la tranche communale d’une politique publique nationale.

Le quatrième déficit est la faible articulation entre développement local et économie locale. Porter (1990, The Competitive Advantage of Nations) a montré que la compétitivité repose sur la structuration de facteurs locaux, de compétences, de marchés, d’entreprises, d’infrastructures et d’innovations. Appliquée à la commune, cette analyse signifie que tout investissement local devrait être aussi lu sous l’angle de l’activité économique, des emplois générés, des chaînes de valeur soutenues et des ressources propres susceptibles d’être mobilisées. L’argent appelle l’argent. Chaque sou dépensé par la commune doit répondre à un modèle économique. Les communes, outre Cotonou et accessoirement Abomey-Calavi, doivent imaginer des modèles pour faire de la commande publique, un instrument de promotion du secteur privé local.

Le cinquième déficit est climatique. Le changement climatique n’est plus une thématique transversale à mentionner en fin de document; il devient un critère de validité de tout investissement local. Construire dès à présent des équipements communaux avec des matériaux locaux, des sources d’énergie renouvelables est une nécessité vitale pour les communes du Bénin. Selon le Giec (2023, Climate Change 2023: Synthesis Report), les réponses publiques doivent combiner adaptation, atténuation, résilience et réduction des vulnérabilités. Dans les communes béninoises, cela implique de tester les projets au regard des inondations, de l’érosion, de la chaleur, de la disponibilité en eau, de la gestion des déchets, de l’artificialisation des sols et de la préservation des écosystèmes. Chaque maire, dans l’exercice de la clause générale de compétence doit prendre un arrêté pour déterminer le modèle économique derrière chaque dépense communale et l’obligation de décarboner les investissements communaux (s’inspirant du Décret N° 2005-482 du 04 août 2005 qui impose l'intégration de matériaux locaux dans les bâtiments et infrastructures publics pour réduire la dépendance aux matériaux importés et promouvoir l'économie nationale).

Les sept possibles composantes d’un Pdc de nouvelle formule

La nouvelle formule proposée peut être appelée Pdc intégré. Elle ne supprime pas les exigences classiques de la planification locale ; elle les réorganise autour de sept composantes, qui doivent structurer le diagnostic territorial, la programmation, le budget, le suivi-évaluation et la participation citoyenne.

-Diagnostic territorial probant: Données démographiques, économiques, sociales, environnementales, foncières, climatiques et institutionnelles, désagrégées par arrondissement, quartier ou village. Analyse des potentialités et des enjeux de développement sur la base d’une théorie de changement indiquant les investissements catalyseurs.

-Besoins en services sociaux de base : Inventaire des équipements et services, évaluation des gaps par rapport aux normes nationales et aux attentes citoyennes. La connaissance approfondie doit permettre de disposer d’un tableau de bord indiquant clairement les besoins et une programmation pour les combler, même si ce n’est pas forcément au cours de la mandature. Ce type d’outil existe à l’Agence Nationale d’Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (Anaepmr). L’expertise existe au Bénin et l’Etat peut aider les communes à en disposer, surtout qu’il est numérique.

-Attractivité et marketing territorial: Identification des atouts, vocations, images, filières, patrimoines, projets catalyseurs, publics cibles et promesse territoriale. Cette identification permet de formuler, dans le Pdc l’offre territoriale.

-Territorialisation des politiques de l’État : Répertoire des projets de l’État et des partenaires dans la commune (passés, en cours et planifiés sur le septennat), responsabilités, calendriers, opportunités et besoins de consolidation afin d’assurer leur territorialisation conformément au code de l’administration territoriale et d’en tirer tous les bénéfices possibles.

-Mobilisation des ressources et coopération : Ressources propres, fiscalité locale, marchés, foncier, partenariats, coopération décentralisée, Fic, secteur privé, diaspora, financements climat et Odd. L’inventaire de toutes les ressources permettra de déterminer une stratégie pour les mobiliser. Aujourd’hui, les communes sont obligées de commanditer des stratégies de mobilisation des ressources en dehors du Pdc. Ce qui est non pertinent et d’opérationnalisation difficile. Il en est de même pour la coopération et l’intercommunalité qui doivent résulter de la stratégie du Pdc.

-Adaptation et atténuation climatiques : Profil de risques, investissements climato-compatibles, gestion des déchets en relation avec la Sgds, drainage, reboisement, énergie, mobilité, biodiversité, économie circulaire. Très peu de nos communes disposent d’un plan ou d’une stratégie de reboisement ou de promotion des investissements climato-compatibles. C’est le rôle du Pdc.

-Création d’emploi et économie locale : Cartographie des filières, métiers, entreprises, jeunes, femmes, artisans, producteurs, besoins de formation et opportunités de marchés. La stratégie de promotion de l’économie locale et de l’emploi constitue la priorité des priorités communales après les services sociaux de base. Il faut donc en faire une priorité du Pdc.

Cette architecture permet de relier les aspirations citoyennes, les réalités budgétaires, les projets nationaux, les obligations climatiques et les potentialités économiques. Elle rejoint l’approche de Moore (1995, Creating Public Value), selon laquelle l’action publique doit être évaluée à partir de la valeur produite, de sa légitimité sociale et de sa faisabilité opérationnelle. Un Pdc ne doit donc pas seulement être politiquement désirable ; il doit être techniquement crédible, financièrement soutenable et socialement contrôlable.

Faire du Pdc le cœur de la transformation territoriale

La bataille de la planification locale au Bénin ne sera pas gagnée par la multiplication de documents bien présentés. Elle le sera par l’émergence d’une nouvelle formule de Pdc capable de relier diagnostic, services, attractivité, projets de l’État, ressources, climat, emploi, participation et performance. Le Pdc doit devenir l’instrument par lequel chaque commune répond à une question simple : que voulons-nous changer concrètement dans la vie des populations au cours des cinq prochaines années, avec quelles ressources, quels acteurs, quels projets, quels indicateurs et quelle redevabilité ?

Dans le contexte de la Vision Bénin 2060 Alafia, des pôles de développement territorial, du budget participatif obligatoire et des exigences climatiques, le Pdc rénové peut devenir le véritable contrat de développement local durable. Il permettra aux communes de sortir de la planification d’intention pour entrer dans la planification d’impact. Il donnera aux citoyens un rôle plus substantiel dans les arbitrages. Il offrira à l’État un cadre territorial clair pour ses investissements. Il permettra enfin aux collectivités de révéler leur économie, de créer des emplois, d’améliorer les services et de contribuer, chacune à sa mesure, à la transformation du Bénin.

Puisse ces quelques lignes servir de rampe de lancement à un débat de fond sur la pertinence des Pdc actuels et les possibilités de leur amélioration?

Expert en communication et en gouvernance locale