Les joueurs à véto dans la Constitution béninoise: Équilibre des pouvoirs, crédibilité, arbitrage, transfert de compétence et question budgétaire

Commençons par rendre à cette réforme (Ndlr : Institution du Sénat) ce qui lui revient. Chercher la stabilité n'est pas un caprice de gouvernants : c'est une réponse à une expérience que notre sous-région connaît trop bien, celle des pays où chaque alternance défait patiemment ce que la précédente avait construit, où l'école bâtie sous un quinquennat attend son enseignant sous le suivant, où l'investisseur calcule à trois ans parce qu'il ne sait pas lire au-delà. Allonger l'horizon des décideurs est un bien économique réel, et le Bénin y a droit comme les autres. Nul ne devrait discuter cette intention.

Mais le débat public s'est installé, me semble-t-il, sur le mauvais terrain. On discute du coût d'une seconde chambre. La question qui décidera vraiment de ce que cette réforme rapportera au pays est ailleurs, et elle porte un nom technique qu'il faut oser employer : celle des joueurs à véto. Je voudrais montrer qu'elle se chiffre, et qu'elle se chiffre gros.

Un concept simple, un théorème en deux moitiés

Depuis les travaux de George Tsebelis, la science politique dispose d'un outil d'une remarquable économie de moyens. Un joueur à véto est un acteur, une personne ou une assemblée, dont l'accord est nécessaire pour modifier l'état des choses. Le théorème tient en une phrase: plus les joueurs à véto sont nombreux, éloignés les uns des autres dans leurs préférences et cohésifs à l'intérieur d'eux-mêmes, plus il devient difficile de changer les règles. On appelle cela la stabilité des politiques publiques. Elle n'est ni bonne ni mauvaise en soi ; tout dépend de ce que l'on en attend.

Sur le papier, le compte béninois augmente

Là où le pays connaissait un parlement monocaméral, il en compte désormais deux chambres. L'article 113.2 confère au Sénat un avis de non-objection sur trois catégories de textes qui touchent au cœur du jeu politique : les lois constitutionnelles, les lois électorales et les lois organisant la vie des partis politiques et leurs activités. Le règlement intérieur précise ce que la Constitution laissait dans l'ombre : l'objection prend la forme d'une résolution (article 36), elle exige dix-sept voix au minimum sur les vingt-cinq membres que la chambre compte, elle doit être notifiée dans les trente jours, le silence valant non-objection ; et lorsqu'elle est votée, le président de la République ne peut pas promulguer la loi (article 73). À ce compte, la Constitution reconnaît aujourd'hui quatre joueurs à véto institutionnels, acteurs de l’équilibre des pouvoirs institutionnels : le président de la République, l'Assemblée nationale, le Sénat sur son domaine réservé, et la Cour constitutionnelle dans son office de contrôle. C'est davantage qu'en 2019.

La seconde signature, ou la règle d'absorption

C'est ici que le théorème révèle sa seconde moitié, celle qu'on oublie et qui en est pourtant le ressort : la règle d'absorption. Un joueur à véto dont les préférences sont déjà contenues dans celles des autres n'ajoute rien. Il détient un droit formel qu'il n'exercera pas, parce qu'il ne souhaite pas ce que les autres ne souhaitent pas.

Une image que connaissent bien ceux qui ont pratiqué le crédit rendra la chose immédiate. Un prêteur prudent demande une seconde signature au bas du contrat. La caution solidaire est un mécanisme éprouvé : elle transforme une promesse individuelle en engagement adossé. Mais si le second signataire est le conjoint de l'emprunteur, d’un ménage monogame à budget commun, alors la seconde signature est une formalité et non une garantie. Le prêteur n'est pas mieux protégé qu'avant. Il a une écriture de plus, pas un patrimoine de plus. C'est exactement ce que dit la règle d'absorption : ajouter une chambre alignée sur l'exécutif n'ajoute pas un joueur, cela ajoute une signature.

Lisons alors la composition du Sénat, telle que l'établissent l'article 113.3 de la Constitution et l'article 4 du règlement intérieur. Il réunit des membres de droit : anciens présidents de la République, anciens présidents de l'Assemblée nationale et anciens présidents de la Cour constitutionnelle ayant exercé au moins la moitié de leur mandat. A ces membres s'ajoutent cinq personnalités de haut rang ayant été au commandement dans les forces de défense et de sécurité, désignées par le président de la République. Si ce total n'atteint pas le minimum de vingt-cinq, le complément est désigné pour moitié par le président de la République et pour moitié par le président de l'Assemblée nationale, le membre restant revenant au premier si le nombre est impair. Le mandat des membres de droit n'est limité que par l’âge, 85 ans au maximum ; celui des membres désignés est de cinq ans, renouvelable. Le président et le vice-président sont élus parmi les seuls membres de droit. Enfin, l'article 113.4 précise que les sénateurs

« ne peuvent être ni acteurs, ni partisans politiques» et qu'ils sont soumis à l'obligation de réserve politique.

Une comparaison ouest-africaine éclaire ce que ce choix a de particulier, sans qu'il soit besoin d'aller chercher des modèles lointains. La Côte d'Ivoire s'est dotée d'un Sénat par la Constitution du 8 novembre 2016, installé en avril 2018. Il compte quatre-vingt-dix-neuf sénateurs, dont deux tiers élus au suffrage universel indirect et un tiers désignés par le président de la République. Le Sénégal, lui, avait fait le chemin inverse en supprimant le sien le 29 août 2012, au motif affiché d'une économie de huit milliards de francs Cfa. Trois pays, trois réponses. Ce qui distingue la nôtre n'est pas l'existence d'une part désignée, Abidjan en a une, mais l'absence d'une part élue. Ce n'est pas un jugement : c'est une différence de degré, et elle change le calcul des préférences.

Les autres innovations du texte vont dans le même sens, et il faut les nommer sans passion. L'article 42 de la Constitution porte à sept ans le mandat présidentiel, renouvelable une seule fois, et pose que « nul ne peut, de sa vie, exercer plus de deux mandats de Président », disposition dont la portée mérite d'être soulignée plutôt que passée sous silence. L'allongement parallèle des mandats parlementaires et communaux synchronise les échéances et réduit mécaniquement la probabilité d'une majorité distincte de l'exécutif. Les articles 80 et 151 font perdre son mandat à l'élu qui quitte son parti, ce qui accroît la cohésion interne du groupe majoritaire ; or, dans le langage de Tsebelis, une majorité parfaitement cohésive et alignée sur l'exécutif est un joueur absorbé. Quant à la trêve politique de l'article 5.1, instaurée de la proclamation définitive de l'élection présidentielle jusqu'à douze mois de la fin du mandat, elle ne modifie pas la liste des joueurs : elle renchérit le coût, pour ceux qui sont hors des institutions, de porter une alternative non constructive dans le débat.

Ce que le règlement intérieur ajoute au tableau

Le règlement intérieur oblige toutefois à corriger ce tableau, et la correction va dans un sens que la seule lecture de la Constitution ne laissait pas prévoir. Ses articles 3, 56 et 67 organisent une procédure dont le texte fondamental ne donnait que l'esquisse : lorsqu'une divergence persiste entre l'Assemblée nationale et le président de la République après une seconde délibération, le président saisit le Sénat, qui délibère et adopte le texte définitif de la loi. Sur ce terrain, le Sénat n'est plus un point de blocage : il est l'arbitre, et il est saisi par une seule des deux parties.

La conséquence est nette, et elle inverse l'intuition. Un joueur à véto rend le changement plus difficile pour tout le monde ; un arbitre saisi par un seul rend le changement plus facile pour celui qui le saisit. Dans le domaine des lois ordinaires, celui de la fiscalité et du budget, c'est-à-dire celui qui intéresse le prêteur, la seconde chambre ne s'ajoute donc pas à la contrainte pesant sur l'exécutif : elle lui offre un moyen de surmonter le désaccord de la première et d’échapper à une prise d’ordonnance, peut-être impopulaire (art. 68 de la Constitution). Une asymétrie de majorités le confirme. Objecter à une loi constitutionnelle exige dix-sept voix sur vingt-cinq, comptées sur les membres composant le Sénat. Adopter le texte définitif à la demande du président ne requiert que la majorité absolue des présents et représentés, et l'article 27 prévoit qu'à la seconde convocation dans un délai minimum d’une heure, le Sénat délibère quel que soit le nombre de sénateurs présents. Bloquer est structurellement plus difficile que trancher.

Il faut ici aller plus loin que la règle d'absorption, car ce dispositif la dépasse. Dans le cas ordinaire, un joueur à véto aligné est simplement inerte : il n'ajoute pas de contrainte, mais il ne retire rien non plus. Ici, l'alignement cesse d'être neutre pour devenir rentable. Un Sénat proche de l'exécutif ne se contente pas de ne pas gêner : il se convertit en pouvoir législatif sur l'Assemblée. Le dispositif crée donc un rendement de l'alignement, et tout rendement appelle l'investissement qui le produit. Les instruments existent d'ailleurs : le président de la République désigne cinq sénateurs et la moitié du complément éventuel, et la présidence de la chambre se recrute parmi les seuls membres de droit. Ce n'est pas un procès d'intention: c'est la description d'une structure d'incitations, et elle vaut quel que soit le titulaire des fonctions.

Une seconde conséquence, plus discrète, mérite l'attention de qui a suivi notre histoire constitutionnelle. Dans l'architecture de 1990, la divergence persistante entre le président de la République et l'Assemblée avait déjà un arbitre : l'article 57 disposait que si, après le dernier vote, le président refusait de promulguer la loi, la Cour constitutionnelle, saisie par le président de l'Assemblée nationale, la déclarait exécutoire si elle était conforme à la Constitution. L'arbitre était le juge, et la saisine appartenait à la partie qui résistait au président. Aujourd'hui, l'arbitre est le Sénat et la saisine appartient au président lui-même. La Cour conserve un rôle, mais il a changé de nature : elle rend la loi exécutoire lorsque le président s'abstient de promulguer, ce qui relève du constat plutôt que de l'arbitrage. Une compétence de fond a donc migré du juge vers une chambre politique, le Sénat, et le droit de la déclencher a changé de main. C'est peut-être le déplacement le plus considérable de toute la révision, et il est passé presque inaperçu.

Reste une question que les textes, en l'état, ne tranchent pas, et qu'il vaut mieux poser tôt que découvrir tard. L'exclusion des lois de finances, des lois de règlement et des lois de programme est attachée à la demande de seconde délibération formée par le Sénat: celui-ci ne peut pas, de sa propre initiative, renvoyer un budget devant l'Assemblée. Mais l'adoption du texte définitif, elle, n'est assortie d'aucune exclusion équivalente dans les dispositions que j'ai pu consulter. Si le président demande une seconde délibération d'une loi de finances, que l'Assemblée n'y fait pas droit et que le président saisit alors le Sénat, rien dans ces textes n'interdit à la seconde chambre d'arrêter le texte définitif du budget. La chambre écartée par la porte reviendrait par la fenêtre, et sur la matière la plus sensible qui soit pour un prêteur. Je ne prétends pas que telle ait été l'intention; je constate que la lecture est ouverte. Une question de cette portée ne devrait pas dépendre d'un renvoi d'article: elle mérite d'être clarifiée expressément, et le plus tôt sera le mieux.

Une dernière disposition dépasse, elle, le cadre même des joueurs à véto. Les articles 80 à 86 du règlement intérieur du Sénat organisent le pouvoir, que l'article 113.1 de la Constitution confère au Sénat, de sanctionner un acteur politique par la suspension ou le retrait de ses droits politiques ou civiques ; pour un député, le retrait emporte déchéance du mandat. La procédure comporte de véritables garanties : notification des faits, instruction contradictoire par un sénateur-rapporteur, moyens de défense, assistance d'un avocat, droit d'objection de chaque sénateur au classement d'un dossier. Il serait malhonnête de ne pas le dire. Mais le point analytique demeure : le cadre des joueurs à véto compte les acteurs qui peuvent bloquer une décision, jamais, ceux qui peuvent modifier la liste des acteurs. Ce pouvoir-là relève d'une autre catégorie, et d'une catégorie plus puissante.

Ce que cela vaut, en francs Cfa

Voilà pourquoi un économiste se mêle d'un débat qu'on croit réservé aux juristes, constitutionnalistes et aux politologues. Ouvrons les comptes de la Nation.

À fin juin 2026, l'encours de la dette publique béninoise s'établit à 9 122,2 milliards de francs Cfa, soit 50,1 % du produit intérieur brut, en deçà de 20 points de pourcentage, faut-il le rappeler, du plafond communautaire de 70 %. Le coût moyen pondéré de cette dette était de 3,4 % à fin 2025, ce qui représente un service annuel de l'ordre de 310 milliards. Cent points de base, c’est-à-dire un point de pourcentage, de moins sur cette dette, à mesure qu'elle se refinance, représentent environ 91 milliards de francs Cfa par an, soit un demi-point de Pib. Rapporté à la seule dette commerciale extérieure, qui se refinance le plus vite, l'ordre de grandeur reste de 33 milliards par an.

Comparons maintenant. Le Sénat que le Sénégal a supprimé lui coûtait huit milliards par an. Cent points de base sur notre dette valent onze fois cette somme. Autrement dit : la question institutionnelle dont personne ne parle pèse environ dix fois la question budgétaire dont tout le monde parle. Ce n'est pas un reproche adressé au débat public ; c'est une invitation à le déplacer.

Et ce chiffre n'est pas une vue de l'esprit. Dans un article devenu classique, Douglass North et Barry Weingast ont montré que l'apport décisif de la Glorieuse Révolution anglaise ne fut pas le changement de souverain, mais l'impossibilité désormais faite à la Couronne de modifier seule les droits de propriété. Le résultat fut mesurable dans le prix de l'argent. Une étude de la Banque mondiale chiffre à 118-156 points de base la compression obtenue par une règle budgétaire de force moyenne, et jusqu'à 274-338 points pour une règle forte.

Il faut ici rendre justice à ce qui a été accompli. Le 4 août 2026, Moody's a relevé la note souveraine du Bénin de B1 à Ba3, avec perspective stable, saluant une trajectoire budgétaire solide : un déficit ramené d'environ 7 % du Pib en 2021 à quelque 3 % en 2025, un gain de recettes fiscales de près de trois points de pourcentage du Pib. C'est un résultat que l'on doit saluer sans réserve. Mais l'agence relève aussi que le pays s'approche désormais de son plafond. Ce qui reste à gagner ne viendra plus du seul effort budgétaire. Il viendra de la crédibilité de l'engagement, et la crédibilité, elle, se construit avec des joueurs à véto qui en sont vraiment.

Rien n'est encore joué

Or, et c'est l'essentiel, rien n'est joué. Une institution n'acquiert pas une voix par son texte fondateur ; elle l'acquiert en s'en servant. Notre Sénat a quelques semaines d'existence effective. Celui d'Abidjan siège depuis 2018 et l'on peut déjà l'observer; l’avenir du nôtre reste tout entier à construire. La règle d'absorption décrit une géométrie de départ, non une destinée : les préférences d'une chambre se forment dans la pratique délibérative, au fil des textes examinés, des désaccords assumés, des avis motivés. Une chambre peut naître alignée et devenir distincte. C'est arrivé ailleurs.

Trois choses, à portée de main, décideront du sens dans lequel cela penchera, et la bonne nouvelle est que le règlement intérieur les prévoit déjà presque toutes. La première est la publication: l'article 33 impose déjà un compte rendu sommaire de chaque séance plénière, comportant les résultats des scrutins et les décisions prises, publié au Journal officiel. Il ne s'agit donc pas de réclamer un droit nouveau, mais d'appliquer celui qui existe et d'en faire une série exploitable. Deux réserves cependant : les séances plénières ne sont pas publiques sauf décision contraire du Sénat (article 29), et cinq sénateurs suffisent à demander le scrutin secret (article 31) ; si cette voie devenait l'usage, aucune préférence ne serait plus observable. S'y ajoute que l'article 32 fait du consensus le mode normal de décision : une chambre qui délibère par consensus ne révèle rien de ses désaccords. La deuxième condition est le temps laissé à l'autonomie : les premières années diront si le Sénat se comporte en lieu de délibération ou en chambre d'enregistrement, et rien ne presse de conclure. La troisième est une clause d'évaluation, et elle a déjà son véhicule : l'article 16 impose au président du Sénat un rapport annuel d'activités, publié au Journal officiel et sur le site de l'institution. Qu'il porte ces indicateurs, et l'évaluation existe.

Une carte, non un reproche

Qu'on ne se méprenne pas sur le sens de cette analyse. Elle n'est pas un procès d'intention fait aux sénateurs. La règle d'absorption ne dit rien de la valeur des personnes ; elle décrit une géométrie de préférences, et une géométrie n'a pas d'honneur à défendre. Un ancien chef d'État, un ancien président de la Cour constitutionnelle, un officier général ayant servi le pays apportent une expérience que nul ne songerait à leur retirer, et l'obligation de réserve que leur impose l'article 113.4 de la Constitution est une exigence de tenue, non une infirmité.

La chambre qu'ils composent a sa dignité propre : c'est une chambre de sagesse, un lieu de mémoire institutionnelle, un recours de modération. Le règlement intérieur lui confie d'ailleurs une mission qui va exactement dans ce sens : ses articles 75 à 79 organisent, sous son égide, la négociation d'un pacte de responsabilité républicaine entre le Gouvernement et les partis d'opposition, avec des sénateurs-facilitateurs désignés par le Bureau et une approbation en plénière. Ces fonctions sont réelles et elles sont utiles. Elles sont simplement autres que celle de contrepoids, et il n'y a nul déshonneur à n'être pas ce que l'on n'a pas été conçu pour être. Ce que je propose ici est une carte, non un reproche : une manière de savoir où l'on se trouve avant de décider où l'on va.

Une remarque enfin, que je formule avec la même retenue. Les joueurs à véto ne comptent que si l'accès au jeu demeure ouvert : un système peut multiplier les acteurs à l'intérieur tout en resserrant les conditions d'entrée, et le premier mouvement ne compensera jamais le second. C'est en amont, dans les règles de candidature et de représentation, et désormais aussi dans le pouvoir de sanction des articles 80 à 86, que se décide qui pourra un jour devenir un joueur. Ce point mérite d'être examiné pour lui-même, sereinement, et il le sera d'autant mieux qu'on l'aura posé tôt.

Ce que nous pouvons faire ensemble

Rien ne nous empêche de construire notre propre indice de contraintes politiques, de le publier chaque année et de le mettre en regard de nos conditions de financement. Demander cet instrument n'est pas défier les institutions: c'est leur rendre le meilleur des services. Un engagement que l'on peut mesurer est un engagement que l'on peut faire valoir devant un prêteur; et ce que nous ne savons pas prouver, nous le payons en intérêts.

Cette mesure, aucun de nous ne peut la produire seul. Le juriste lit le texte mais ne chiffre pas le spread. L'économiste chiffre le spread mais ne lit pas assez le texte. Le parlementaire vit la pratique mais n'a ni le temps ni les instruments de la mesurer. Le fonctionnaire de la dette connaît les conditions de marché mais ne remonte pas jusqu'aux causes institutionnelles. Chacun détient un morceau, personne ne détient l'ensemble.

Or le Bénin a tout ce qu'il faut pour assembler ces morceaux : une université qui forme des économistes et des constitutionnalistes, un institut national de la statistique, une caisse autonome de gestion de la dette qui publie ses bulletins avec rigueur.

Je sais ce que ces débats ont d'inconfortable lorsqu'ils touchent à la loi fondamentale, et je mesure la charge que portent ceux qui ont eu à en décider. C'est pourquoi je termine par une offre plutôt que par une conclusion : je me tiens à la disposition de l'Assemblée nationale, du Sénat et des services de l'État pour aider à construire cet indice, en documenter la méthode et en publier les résultats, avec quiconque voudra y prendre part. Le règlement intérieur ouvre d'ailleurs une voie toute tracée : ses articles 63 à 65 instituent une liste

d'« experts agréés près le Sénat », choisis sur des critères de compétence, d'indépendance, d'intégrité et de pluralisme. Le canal existe ; il ne demande qu'à servir.

La Constitution de 1990 avait fait le pari qu'une démocratie tient par ses contrepoids. Celle de 2025 fait celui qu'elle tient par sa stabilité. Les deux paris sont défendables et l'histoire tranchera. Mais l'économiste a le devoir de rappeler ceci : un engagement n'est crédible que s'il est coûteux à défaire par celui-là même qui l'a pris. Promettre, c'est parler; s'engager, c'est accepter d'être tenu¦

Economiste

ENEAM/Université d’Abomey-Calavi

meintoh@gmail.com